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PROYECTO DE TP
Expediente 1356-D-2012
Sumario: REGIMEN LEGAL DE LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA, DE DELEGACION LEGISLATIVA Y DE PROMULGACION PARCIAL DE LEYES (LEY 26122): MODIFICACIONES, SOBRE COMPOSICION Y FUNCIONAMIENTO DE LA COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE TRAMITE LEGISLATIVO.
Fecha: 22/03/2012
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 15
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º: Sustitúyese el artículo 3º
de la ley 26.122 por el siguiente:
"ARTÍCULO 3º: La Comisión
Bicameral Permanente está integrada por DOCE (12) diputados y DOCE (12)
senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cámaras a propuesta
de los bloques parlamentarios, respetando la proporción de las representaciones
políticas".
Artículo 2º: Agrégase como segundo
párrafo del art. 7º de la ley 26.122 el siguiente:
"Luego de transcurrida media hora de
la establecida en la convocatoria, la Comisión podrá, con la asistencia de al menos
la tercera parte de sus miembros, considerar y despachar los asuntos consignados
en la convocatoria. Si se emitiera dictamen, éste se considerará como "dictamen
en minoría".
Artículo 3º: Sustitúyese el art. 8º de
la ley 26.122 por el siguiente:
"ARTICULO 8º: Los dictámenes de la
Comisión Bicameral Permanente se conforman con la firma de la mayoría absoluta
de sus miembros, excepto el caso previsto en el segundo párrafo del art. anterior,
En caso de que haya más de un dictamen con igual número de firmas, el dictamen
de mayoría es el que lleva la firma del presidente"
Artículo 4º: Sustitúyese el artículo 10º
de la ley 26.122 por el siguiente:
"ARTÍCULO 10º: La Comisión
Bicameral Permanente debe expedirse sobre:
1) la validez o invalidez del decreto,
pronunciándose expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos
sustanciales y formales establecidos por la Constitución , a saber:
a) La existencia de una situación
de necesidad para su dictado, justificada por cuestiones emergencia pública que
genere un peligro real o inminente para la sociedad en su conjunto o para una
parte importante de ella. El decreto deberá contener la fundamentación precisa y
circunstanciada de las razones de necesidad extraordinaria invocadas para su
dictado.
b) La existencia de una urgencia
que hiciera imposible seguir el trámite ordinario de sanción de las leyes. El decreto
deberá contener la fundamentación precisa y circunstanciada de las razones de
urgencia invocadas para su dictado y de los motivos por los cuales no podría
seguirse el trámite ordinario para la sanción de las leyes.
c) La inexistencia, en su
articulado, de normas referidas a materia penal, tributaria, electoral o relativa al
régimen de partidos políticos.
d) La celebración de un acuerdo
general de ministros para su sanción.
e) El refrendo de todos los
ministros del Poder Ejecutivo y del Jefe de Gabinete de Ministros.
f) La remisión del decreto, por el Jefe
de Gabinete de Ministros, dentro de los diez días de su dictado, a la Comisión
Bicameral Permanente.
2) la oportunidad, mérito o
conveniencia del decreto.
Será nulo de nulidad absoluta e
insanable el decreto que no reúna alguno de los requisitos indicados en el inciso
1°.
El dictamen que aconseje el rechazo
podrá fundarse en cualquiera de las causas expresadas en este artículo.
Para emitir dictamen, la Comisión
Bicameral Permanente podrá consultar a las comisiones permanentes con
competencia en razón de la materia.
El dictamen se elevará al plenario de
cada Cámara para su expreso tratamiento, a cuyo efecto será incorporado como
primer punto del orden del día de la primera sesión posterior a su recepción."
Artículo 5º: Sustitúyese el artículo 17
de la ley 26.122 por el siguiente:
"Los decretos a que se refiere esta ley
tienen vigencia desde su publicación oficial, en los términos del artículo 2° del
Código Civil.
El Jefe de Gabinete de Ministros
deberá someterlos a la consideración de la Comisión Bicameral Permanente dentro
de los diez días corridos desde la fecha de su dictado. Recibido el decreto o
vencido el plazo para hacerlo, la Comisión Bicameral fijará una audiencia dentro de
los dos días corridos para que el Jefe de Gabinete de Ministros comparezca
personalmente, explique los motivos que, a juicio del Poder Ejecutivo, justificaron
la emisión del decreto y responda las preguntas que se le formulen".
Artículo 6°: Incorpórase como
segundo párrafo del artículo 18 de la ley 26.122 el siguiente texto:
"Cuando el Congreso esté en receso,
el dictado de uno de los decretos a que se refiere la presente ley importará la
convocatoria automática a sesiones extraordinarias para el inmediato tratamiento
del decreto y del dictamen de la Comisión Bicameral Permanente".
Artículo 7º: Sustituyese el artículo 19
de la ley 26.122 por el siguiente:
ARTICULO 19:"La Comisión Bicameral
Permanente tiene un plazo de diez días hábiles contados desde la audiencia
efectuada con el Jefe de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a
su consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras. El
dictamen de la Comisión debe cumplir con los contenidos mínimos establecidos,
según el decreto de que se trate, en los Capítulos I, II y III del presente
Título"
Artículo 8º: Sustitúyese el artículo 22º
de la ley 26.122 por el siguiente:
"ARTÍCULO 22: Las Cámaras se
pronuncian mediante sendas resoluciones. Cada Cámara comunicará a la otra su
pronunciamiento de forma inmediata".
Artículo 9º: Sustitúyese el artículo 24
de la ley 26.122 por el siguiente:
"ARTÍCULO 24: Para mantener la
vigencia a la que se refiere el art. 17 de la presente ley, los decretos de necesidad
y urgencia, los decretos de promulgación parcial de leyes y los decretos delegados
dictados con invocación de la emergencia pública deberán ser aprobados
expresamente por la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara
del Congreso. Pierden vigencia los decretos de necesidad y urgencia que sean
rechazados por cualquiera de las Cámaras o que no sean aprobados en forma
expresa por ambas Cámaras dentro de los noventa (90) días corridos contados
desde la fecha de su dictado. Quedan en principio a salvo los derechos adquiridos
por particulares durante la vigencia de los decretos. El Congreso puede establecer,
de acuerdo a la naturaleza del caso, que ningún derecho pudo adquirirse con base
en el decreto anulado. Rechazado un decreto, el Poder Ejecutivo no podrá dictar
otro sustancialmente análogo mientras no se modifiquen las circunstancias que
tuvo en cuenta el Congreso para decidir el rechazo".
Artículo 10°: Incorpórase a
continuación del artículo 24 de la ley 26.122 el siguiente artículo:
"Decretos delegados dictados en
materias determinadas de administración
Artículo 24 bis: Los decretos
delegados dictados en materia de administración se someten al régimen de la
presente ley con las siguientes excepciones:
1) La Comisión Bicameral
Permanente emitirá dictamen dentro del plazo de 120 días corridos desde la
recepción del decreto, o desde el vencimiento del plazo para remitirlo si ello no
sucediera.
2) Mantienen su vigencia
mientras no sean rechazados expresamente por ambas Cámaras."
Artículo 11º: Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La ley 26.122, sancionada el 20-7-06
y publicada el 28-7-06, reglamenta el trámite y los alcances de la intervención del
Congreso respecto de los decretos de necesidad y urgencia (DNU, art. 99, inciso 3
de la CN), los decretos delegados (art. 76 de la CN) y los que promulgan
parcialmente leyes (art. 80 de la CN). Todos esos actos implican el ejercicio de
facultades legislativas por parte del Presidente, que se adicionan a las que ya tenía
como "colegislador" en la Constitución histórica, que se manifestaba en su
participación en el procedimiento de formación y sanción de las leyes.
Dicha norma subsana, por lo menos
en el aspecto formal, una larga omisión legislativa, ya que desde la entrada en
vigencia de la reforma constitucional de 1994 estaba pendiente la creación de la
comisión bicameral permanente encargada de controlar estos decretos (arts. 99,
inciso 3 y 100, incisos 12 y 13 de la CN) y la sanción de la ley especial ordenada
en el artículo 99, inciso 3 para reglamentar el trámite y los alcances de la
intervención del Congreso en el control de los DNU.
El ejercicio de facultades legislativas
por parte del Poder Ejecutivo es un fenómeno que no se limita a la Argentina, pero
que en nuestro país, así como en otros países latinoamericanos, se fue
consolidando a lo largo del siglo XX, por una diversidad de factores que explican la
concentración de atribuciones en el Presidente.
La incorporación de estos tres tipos
de decretos flexibiliza el principio de la separación de poderes, al permitirle al
Presidente ejercer facultades legislativas (ya sea por propia determinación -DNU-,
por iniciativa del Congreso -decretos delegados-, o al poner en vigor algunas
partes de una ley y no otras -promulgación parcial-).
Sin embargo, no debe perderse de
vista que el primer objetivo manifestado por la ley declarativa de la necesidad de
la reforma sancionada en diciembre de 1993 -que habilitó la que sería la reforma
constitucional de 1994- fue la "atenuación del sistema presidencialista" (Ley
24.309, art. 2º, Núcleo de Coincidencias Básicas, apartado A).
En consecuencia, la cuestión debe
examinarse a la luz de ese principio rector. No es difícil conciliar lo que parece una
contradicción (menos presidencialismo con más facultades presidenciales). Si se le
otorgan mayores atribuciones al Poder Ejecutivo es para su empleo con carácter
verdaderamente extraordinario y sujetas a estrictos controles, sin soslayar la
premisa básica que no se ha alterado: la función de legislar le corresponde en
forma eminente al Congreso. No hay un modo de legislar alternativo, en manos del
Presidente. Este puede adelantarse por razones de urgencia a la intervención del
Congreso (DNU), regular alguna materia que el Congreso le delegó (decretos
delegados) o promulgar una parte de una ley que tiene autonomía respecto de
otras partes (decretos
de promulgación parcial), de un modo
que razonablemente pueda interpretarse como guiado por la voluntad presunta del
Congreso.
No ha sido esa la ratio legis de la Ley
26.122, concebida para consolidar, antes que para limitar, el ejercicio de
facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo. De ahí que haya despertado
cuestionamientos respecto de su constitucionalidad, formulados por la más
calificada doctrina.
Sin embargo, no resulta necesario
abrogar la ley y sancionar una nueva. En sus aspectos procedimentales, ajustados
algunos aspectos que reflejan la señalada orientación general, no hay motivos para
introducir mayores reformas. Lo que debe modificarse es poco, pero sustancial. Es
imprescindible realizar un giro copernicano que adecue el sentido de la ley a la
letra y el espíritu de la Constitución Nacional, para la cual -como ha sido señalado-
las facultades legislativas del Presidente son excepcionales y sujetas a un control
efectivo e inmediato de quien es el verdadero titular de tales atribuciones, el
Congreso Nacional.
Ese giro se obtiene,
fundamentalmente, a través de la modificación del artículo 24, estableciendo la
caducidad del decreto de que se trate si no es aprobado expresamente por ambas
Cámaras dentro de un plazo determinado (que el proyecto fija en noventa días).
De esta forma se termina con el sistema actual, que mantiene la vigencia de los
decretos que no sean expresamente rechazados por ambas Cámaras, lo que en la
práctica equivale a otorgarle un sentido ratificatorio al silencio del Congreso y a
permitir que el Poder Ejecutivo sancione leyes con el apoyo de una sola de las
Cámaras, en abierta contradicción con el procedimiento de formación y sanción de
las leyes, con el artículo 82, C.N., que veda la sanción ficta de las leyes, con el
propósito de atenuar el presidencialismo que guió al constituyente de 1994 y, en
fin, con la forma republicana de gobierno (art. 1°, C.N.) que se expresa, entre
otros elementos, en el principio de la división de poderes.
La solución de la ley vigente, por lo
menos respecto de los decretos de necesidad y urgencia, es opuesta a la que rige
en diversas constituciones que aceptan estos instrumentos. Así, por ejemplo, en
las constituciones de Brasil (1) , de Italia (2) y la de la Ciudad de Buenos Aires (3)
, por citar sólo unos casos, si los decretos de necesidad y urgencia no son
ratificados en un plazo determinado (30 o 60 días) pierden vigencia.
Es este criterio, como se ha dicho, el
único compatible con el principio republicano de la división de poderes (art. 1º,
CN) y con la expresa previsión que incluyeron los constituyentes de 1994 como
artículo 82: "La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente;
se
excluye, en todos los casos, la
sanción tácita o ficta." (4) También se ha previsto que la caducidad se produzca
por el rechazo de una sola de las Cámaras, aún antes de vencido el plazo legal.
(5)
El párrafo final del artículo 24
introduce una disposición que debería considerarse superflua, por obvia, pero que
los acontecimientos recientes han hecho necesaria: rechazado un decreto, se
impide el dictado de un nuevo decreto sustancialmente análogo salvo que medie
un cambio manifiesto de circunstancias no tenidas en cuenta por el Congreso al
decidir el rechazo.
Asimismo, se propone incrementar el
número de miembros de la Comisión Bicameral Permanente (art. 3°) a doce
diputados y doce senadores, para que sea integrada por más minorías que en la
actualidad, si bien resulta imposible que en un sistema de representación
proporcional y de multiplicidad de partidos políticos todos los bloques tengan
representación en un cuerpo necesariamente más pequeño que los plenarios.
En el artículo 10° se han precisado las
causales de invalidez de los decretos. Se ha añadido que los decretos pueden ser
rechazados también por razones de oportunidad, mérito y conveniencia. Es natural
que así sea, porque el Poder Ejecutivo ha ejercido facultades que son propias del
Congreso y éste realiza respecto de ellas un control político, no jurisdiccional.
Con relación a los efectos del rechazo,
se mantiene la derogación (ex nunc) para los casos en que se resuelva por razones
de oportunidad, mérito y conveniencia, mientras que los decretos rechazados por
inválidos se consideran nulos (efecto ex tunc), que es la sanción que contempla la
propia Constitución Nacional (art. 99, inc. 3°, segundo párrafo).
La lesión a la seguridad jurídica que
esta grave consecuencia pueda acarrear queda limitada por el hecho de que el
rechazo se producirá en un lapso breve, debido a que se precisan y acortan los
plazos para la intervención del Congreso y, sobre todo, a que la caducidad se
operará por el rechazo de una sola de las Cámaras o por el transcurso de un
término de noventa días a contar desde el dictado del decreto.
Se determina que quedan a salvo los
derechos adquiridos por los particulares durante la vigencia del decreto.
En el artículo 17 se ha previsto la
comparecencia personal del Jefe de Gabinete de Ministros a la Comisión Bicameral
Permanente para explicar los motivos del uso de un instrumento de naturaleza
excepcional, en el entendimiento de que es esta la recta interpretación de la
referencia que hace el artículo 99, inc. 3°, C.N., a la necesidad de que ese
funcionario someta "personalmente" el decreto a dicha comisión. Esa inteligencia
se compadece también con la función de nexo entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo que la
reforma de 1994 quiso asignarle al Jefe de Gabinete de Ministros.
En el artículo 18 se establece algo
que la doctrina reclamaba y que los acontecimientos recientes han indicado como
imperioso: en caso de que el decreto sea suscripto durante el receso
parlamentario, su mero dictado implica la convocatoria automática y de pleno
derecho a sesiones extraordinarias del Congreso para su tratamiento.
Se ha previsto, finalmente, una
regulación especial para los decretos delegados que se dicten respecto de materias
de administración determinada. No se nos escapa que es un tema delicado y
opinable, pero entendemos que en este caso el control parlamentario puede ser
menos urgente y rígido que en los demás. A diferencia de los decretos de
necesidad y urgencia, de la promulgación parcial de leyes y de los decretos
delegados dictados por razones de emergencia pública, la delegación en materias
determinadas de administración es un fenómeno universal, inevitable en los
estados modernos, por lo que su control puede ser más flexible en la medida en
que, por cierto, se interprete restrictivamente el concepto de administración.
Además, ha de ponderarse la
circunstancia de que, respecto de los decretos delegados, el Congreso ya ha
intervenido al sancionar la ley delegante, de manera que esta segunda
intervención tiene como fin el control del modo en que fue ejercida una facultad
que el Poder Legislativo quiso que el Ejecutivo ejerciera, elemento que falta en los
decretos de necesidad y urgencia. En tales condiciones, fuera de los supuestos en
que se ha delegado por motivos de emergencia pública, es razonable admitir un
ejercicio menos urgente del control.
Por lo expuesto, solicito al cuerpo por
su intermedio la aprobación del presente proyecto.
(1) Art. 62, Constitución Política de la
República Federativa del Brasil de 1988: "En caso de relevancia y urgencia, el
Presidente de la República podrá adoptar medidas provisionales, con fuerza de ley,
debiendo someterlas de inmediato al congreso Nacional, el cual estando en
vacaciones será convocado extraordinariamente para reunirse en el plazo de cinco
días.
Parágrafo único. Las medidas
provisionales perderán eficacia desde la adopción si no fueran convertidas en ley
en el plazo de treinta días, a partir de su publicación, debiendo el Congreso
Nacional regular las relaciones derivadas de ellas".
(2) Art. 77, Constitución de la
República Italiana: "El Gobierno no puede, sin delegación de las Cámaras, dictar
decretos que tengan fuerza de ley ordinaria. Cuando, en casos extraordinarios de
necesidad y de urgencia, el Gobierno adopta, bajo su responsabilidad, medidas
provisorias con fuerza de ley, debe presentarlas el mismo día, para su conversión,
a las Cámaras que, aún si se hallan disueltas, son convocadas con tal objeto y se
reúnen dentro de los cinco días. Los decretos pierden eficacia desde el principio si
no son convertidos en ley dentro de los sesenta días de su publicación. Las
Cámaras pueden sin embargo reglar por ley las relaciones jurídicas nacidas sobre
la base de los decretos no convertidos".
(3) Art. 91, Constitución de la Ciudad
de Buenos Aires: "[La Legislatura] Debe ratificar o rechazar los decretos de
necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo dentro de los treinta días de
su remisión. Si a los veinte días de su envío por el Poder Ejecutivo no tienen
despacho de Comisión, deben incorporarse al orden del día inmediato siguiente
para su tratamiento. Pierden vigencia los decretos no ratificados. En caso de
receso, la Legislatura se reúne en sesión extraordinaria por convocatoria del Poder
Ejecutivo o se autoconvoca en el término de diez días corridos a partir de la
recepción del decreto".
(4) Para QUIROGA LAVIÉ
(Constitución de la Nación Argentina Comentada, Zavalía, Buenos Aires, 2000, p.
564), este artículo "es la clave de bóveda para efectivizar el control del Congreso
sobre la actividad legislativa del Ejecutivo. Su establecimiento fue muy resistido
por el justicialismo en la Convención Constituyente del 94, pero al sancionarla
como nueva regla constitucional no se hizo otra cosa que cumplir con la expresa
indicación en tal sentido contenida en la ley de declaración de la reforma (24.309).
Literalmente significa haber establecido la condición resolutoria negativa para
todos los actos legislativos emanados del Poder Ejecutivo".
(5) Antes de la sanción de la ley
26.122 sostenía GELLI (Constitución de la Nación Argentina Comentada y
Concordada, La Ley, Buenos Aires, 2001, p. 613) que "el silencio de las Cámaras
en un plazo que se fijará breve, o el rechazo de alguna de ellas, implicará la
caducidad del decreto. Como ya se dijo, el silencio del Congreso no posee efecto
convalidatorio. Ello así, pues es el criterio de la Constitución acerca del proceso de
sanción de leyes y, aunque en el caso de los decretos de necesidad y urgencia se
trata de una atribución de control por parte del Congreso, lo es en el proceso de
convalidación de normas con efecto legal".
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GIL LAVEDRA, RICARDO RODOLFO | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| BULLRICH, PATRICIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNION POR TODOS |
| GARRIDO, MANUEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |