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PROYECTO DE TP
Expediente 1271-D-2014
Sumario: POLITICA INDIGENA Y APOYO A LAS COMUNIDADES INDIGENAS (LEY 23302): MODIFICACIONES, SOBRE PERSONERIA JURIDICA DE LAS COMUNIDADES Y PROPIEDAD DE LAS TIERRAS.
Fecha: 25/03/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 14
El Senado y Cámara de Diputados...
MODIFICACIÓN DE LA LEY Nº
23.302.
ARTÍCULO 1: Modifícase el artículo 1
de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 1: Declárase de interés
nacional la atención y apoyo a los aborígenes y a las comunidades indígenas
existentes en el país, y su defensa y desarrollo para su plena participación en el
proceso socioeconómico y cultural de la Nación, respetando su integridad étnica,
económica, social, cultural y ambiental. Se implementarán planes que permitan su
acceso a la propiedad de la tierra y el fomento de su producción agropecuaria,
forestal, minera, industrial o artesanal en cualquiera de sus especializaciones y
dentro de sus propias modalidades, la preservación de sus pautas culturales en los
planes de enseñanza y la protección de la salud de sus integrantes."
ARTÍCULO 2: Modifícase el artículo 2
de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 2: A los efectos de la
presente ley, reconócese personería jurídica a las comunidades indígenas
radicadas en el país, que tengan continuidad histórica con los pueblos originarios
con existencia anterior a la invasión, conquista o colonización que se desarrollaron
en el país.
Se considera comunidad indígena a
los conjuntos de familias que se reconozcan como tales por descender de alguno
de los pueblos originarios y tengan la determinación de preservar, desarrollar y
transmitir a futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad étnica y
cultural como base de su existencia.
La personería jurídica se adquirirá
mediante la inscripción en el Registro de Comunidades Indígenas o en los
Registros Provinciales y se extinguirá mediante su cancelación.
Las comunidades indígenas inscriptas
bajo figuras jurídicas tales como cooperativas, fundaciones, asociaciones u otro
tipo de personería jurídica podrán solicitar su inscripción en el Registro de
Comunidades Indígenas, siempre que cumplan con los requisitos.
La falta de personería jurídica o
constancia del trámite no impide el ejercicio de los derechos que pudieren
corresponderle a la comunidad como continuadora de su pueblo originario."
ARTÍCULO 3: Modifícase el Artículo 3°
de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 3: La inscripción será
solicitada haciendo constar el nombre y domicilio de la comunidad, los miembros
que la integran y sus actividades, las pautas de su organización y los datos,
documentos u antecedentes que puedan servir para acreditar su carácter de
continuadora de algún pueblo originario o reagrupamiento del mismo. La autoridad
de aplicación otorgará o rechazará la inscripción, interpretando la solicitud con
carácter amplio. La inscripción podrá cancelarse cuando desaparezcan las
condiciones que la determinaron."
ARTÍCULO 4: Modifícase el artículo 4°
de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 4: Las relaciones entre los
miembros de las comunidades indígenas se regirán de acuerdo a sus propias
costumbres y pautas culturales."
ARTÍCULO 5: Modifíquese el artículo 7
de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 7: Dispónese la adjudicación
en propiedad a las comunidades indígenas existentes en el país, de las tierras que
tradicionalmente ocupan y/o trabajan y/o a las que tradicionalmente han tenido
acceso para sus actividades económicas, sociales y culturales."
ARTÍCULO 6: Modifíquese el artículo 8
de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 8: En el caso de tierras
indígenas con títulos precarios o provisorios, se procederá a la entrega de títulos
definitivos, a cargo de la autoridad de aplicación. En el supuesto de que las tierras
indígenas figuren como tierras fiscales nacionales, provinciales o municipales, el
Poder Ejecutivo dispondrá la transferencia de las mismas a la autoridad de
aplicación para el otorgamiento de la posesión y los títulos respectivos a las
comunidades. Cuando las tierras indígenas no figuren como tierras fiscales
nacionales, provinciales o municipales, la autoridad de aplicación lo comunicará
inmediatamente al Congreso de la Nación, solicitándole que declare de utilidad
pública y sujeción a expropiación a tales tierras para el otorgamiento de la
posesión y título definitivo a las comunidades. El valor de la tasación del bien
expropiable se sujetará a las siguientes condiciones: a) se excluirá del precio de la
indemnización, el valor agregado por las mejoras efectuadas en el predio por los
propios indígenas, y b) el predio se considerará ocupado por familias con derecho
a la permanencia y no como desocupado y de libre disponibilidad."
ARTÍCULO 7: Modifíquese el artículo 9
de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 9: La adjudicación de tierras
previstas se efectuará a título gratuito. Las comunidades beneficiarias estarán
exentas de pago de impuestos nacionales y libres de gastos o tasas
administrativas. El organismo de aplicación gestionará exenciones impositivas ante
los gobiernos provinciales y comunales. El Poder Ejecutivo dispondrá, a su cargo,
la apertura de líneas de créditos a los adjudicatarios a través del Banco Nación,
para el desarrollo de sus respectivas explotaciones, destinados a la adquisición de
elementos de trabajo, semillas, ganado, construcciones y mejoras, y cuanto más
pueda ser útil o necesario para una mejor explotación y desarrollo de las
actividades de la comunidad".
ARTÍCULO 8: Modifíquese el artículo
10 de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 10: Las tierras adjudicadas
deberán destinarse a las respectivas explotaciones y actividades de las
comunidades, preservando el medio ambiente y el desarrollo sustentable. La
autoridad de aplicación asegurará la prestación de asesoramiento técnico
adecuado para la explotación y para la promoción de la organización de las
actividades. El asesoramiento deberá tener en cuenta las costumbres y técnicas
propias de los aborígenes complementándolas con los adelantos tecnológicos y
científicos".
ARTÍCULO 9: Modifíquese el artículo
11 de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 11: Las tierras que se
adjudiquen en virtud de lo previsto en esta ley son inembargables e inejecutables.
En los títulos respectivos se hará constar la prohibición de la enajenación de las
mismas."
ARTÍCULO 10: Derógase el artículo 12
de la Ley n° 23.302.
ARTÍCULO 11: Modifíquese el artículo
13 de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo13: En caso de extinción de
la comunidad o abandono por parte de la misma de las tierras, éstas serán
adjudicadas a la comunidad indígena de igual etnia más cercana, o a la comunidad
indígena más cercana."
ARTÍCULO 12: Modifícase el artículo
15 de la Ley n° 23.302 que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 15: Acorde con las
modalidades y necesidades de la organización social de cada comunidad, los
planes educativos y culturales también deberán:
a) contemplar la enseñanza de
técnicas para el cultivo de la tierra y la industrialización de sus productos y
promover huertas y granjas escolares o comunitarias;
b) promover la organización de
talleres- escuela para la preservación y difusión de técnicas de las comunidades
indígenas para la realización del cultivo de la tierra y todas sus actividades
artesanales.
ARTICULO 13: Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto ya ha sido
presentado en el año 2006 (Expte. Nº 6652-D-2006). con el objetivo de recoger la
experiencia la aplicación de la Ley n° 23.302 desde su dictado. Ello implica la
modificación de dos grandes temas: la personería jurídica de las comunidades
indígenas y la propiedad de las tierras. Asimismo, ese proyecto fue reproducido
mediante los expedientes nº3102-D-2010 y 645-D-2012.
Y toda vez que las problemáticas allí
abordadas continúan vigentes a la fecha, por lo que resulta necesario su
tratamiento, es que se vuelve a promover las mismas modificaciones.
Personería jurídica
La Constitución Nacional ha previsto
en su artículo 75 inc. 17 que: "Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los
pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a
una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus
comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que
tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el
desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible, ni susceptible
de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus
recursos naturales y a los demás intereses que los afectan. Las provincias pueden
ejercer concurrentemente estas atribuciones."
Al respecto, Bidart Campos ha dicho,
ante una consulta del propio INAI, que: "a) La cláusula citada de la constitución
implica, a mi juicio, el reconocimiento directo y automático de la preexistencia
étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos; o sea que es operativa, con
el sentido de que el Congreso no podría negar ese reconocimiento. Se trata de lo
que en doctrina constitucional se denomina el contenido esencial que, como
mínimo, debe darse por aplicable siempre, aún a falta de desarrollo legislativo; b)
La misma Cláusula consigna la competencia del Estado Federal y de las Provincias
para reglamentar y aplicar el contenido íntegro del inc.17."
Mi propuesta consiste en ampliar las
disposiciones que hasta ahora el Estado ha adoptado frente a la solicitud de
personería de las comunidades indígenas. Es un hecho ineludible que las
comunidades indígenas forman parte de nuestra Nación, por lo tanto se insertan
en un sistema jurídico que incorpora determinadas costumbres, usos, fines
sociales, entre otras cuestiones, que se adoptan - en su mayoría- luego de la
colonización. Esto provoca naturalmente contradicciones fácticas y jurídicas entre
las comunidades indígenas y el propio derecho positivo que se les impone.
La Constitución ha querido saldar las
consecuencias de la persecución y daños históricos que han sufrido las
comunidades indígenas continuadoras de los pueblos originarios. Así es que
plasmo el mandato constitucional de otorgarles personería jurídica para que
pudieran insertarse en nuestro sistema jurídico y ejercer sus derechos.
La práctica ha demostrado que se les
ha condicionado indebidamente el acceso a este derecho. Los organismos
administrativos han impuesto - reglamentariamente- una excesiva cantidad
excluyente de requisitos a cumplir por las comunidades indígenas. A su vez, las
comunidades que se han inscripto en los Registros Provinciales se hayan dentro de
figuras jurídicas tales como asociaciones, fundaciones o cooperativas por diversos
motivos: porque así lo ha dispuesto la autoridad local o bien porque no lograron
cumplir con todas los requerimientos de la autoridad nacional o bien ésta ha
demorado excesivamente la inscripción. Reglamentar el mandato del artículo 75
inc. 17 mediante reglamentos inconstitucionales ha sido hasta hoy una nueva
manera de discriminar a estas comunidades y tergiversar la voluntad
constituyente.
Por ello es que proponemos modificar
los artículos 1 a 3 de la Ley n° 23.302, quitándoles los puntos que inducían a las
autoridades administrativas a coartar a las comunidades el ejercicio de sus
derechos constitucionales.
La modificación del artículo 4
pretende terminar con la práctica residual de la colonización. En la actual redacción
se obliga a los miembros de las comunidades a establecer sus relaciones internas
bajo la forma del cooperativismo. Esta cláusula es a todas luces inconstitucional
por cuanto no respeta los usos y costumbres propios de las comunidades que, por
otra parte, son distintas entre sí. La modificación del artículo 15 es consecuencia
de ésta última, por cuanto debe armonizarse por el punto de enseñanza del
cooperativismo.
Este proyecto tiene en cuenta lo que
el relator especial Martínez Cobo ha manifestado en el marco del sistema de
Naciones Unidas:" (...) son comunidades, pueblos y naciones indígenas los que,
teniendo una continuidad histórica con las sociedades anteriores a la invasión y
pre-coloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos de
otros sectores de la sociedad que ahora prevalecen en esos territorios o en parte
de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedad y tienen la
determinación de preservar, desarrollar y transmitir a futuras generaciones sus
territorios ancestrales y su identidad étnica como base de su existencia continuada
como Pueblos, de acuerdo con sus propios patrones culturales, sus instituciones
sociales y sus sistemas legales".
En ese mismo sentido, la Subcomisión
de Prevención de Discriminaciones y protección a las Minorías, establecida por la
resolución 1.589 del Consejo Económico Social de las Naciones Unidas de 1997, ha
dicho que "las poblaciones indígenas están constituidas por los descendientes de
los pueblos que habitaban el presente territorio de un país, total o parcialmente,
en el momento en que llegaron a él personas de otra cultura u origen étnico
provenientes de otras parte del mundo y que los dominaron y los redujeron, por
medio de la conquista, asentamiento u otros medios, a condición no dominante o
colonial y que viven hoy más en conformidad con sus particulares costumbres y
tradiciones sociales, económicas y culturales que con las instituciones del país del
cual forman parte ahora, bajo una estructura estatal en la que se incorporan
principalmente características nacionales, sociales y culturales de otros segmentos
predominantes de la población ".
Tierras:
Este capítulo de la ley ha generado
hasta el momento las mayores injusticias cometidas contra las comunidades. En
parte, esto ha sucedido por el incumplimiento del mandato constitucional por parte
de las autoridades provinciales, quienes no disponen de la entrega de tierras. De
todos modos, la redacción actual de la ley contiene condiciones que impiden el
acceso a las tierras y por ello debe modificarse.
En el plano internacional, se han ido
generando distintos criterios para resolver el tema de tierras indígenas. Así
podemos ver los siguientes:
Territorialidad originaria: se basa en
el derecho y en la delimitación territorial previa a la conquista. Criterio de carácter
reivindicativo pero de poca viabilidad histórica por vías pacíficas.
Ocupación tradicional: se trata de
reivindicar y definir como propios los espacios territoriales que están en la
memoria colectiva de las actuales generaciones y que todavía se reconocen como
el hábitat natural del pueblo en cuestión, sea que esté enteramente bajo su control
o que haya sido objeto de usurpaciones y desmembramientos en los últimos años.
Es una alternativa especialmente justa para pueblos despojados recientemente de
sus territorios tradicionales.
Ocupación actual: es un criterio que
acepta, sin revisión, la política de los hechos consumados. La ocupación puede
concebirse de manera extensiva, abarcando la territorialidad real actual de un
pueblo tal como ha quedado después de los procesos históricos, con un previo
proceso de saneamiento o no. Existe una versión más restrictiva, limitando la
ocupación actual a la ocupación de espacios agropecuarios u otros usos
económicos determinados.
Territorio como espacio de vida
(producción y reproducción): opción orientada hacia la protección de los espacios
utilizados para la sobrevivencia y el desarrollo por un determinado pueblo
indígena. Por lo general los textos normativos que lo utilizan describen
expresamente los criterios espaciales, los recursos y los usos que se van a
considerar y los que se excluyen, y se complementa con la posibilidad de
otorgamiento de tierras adicionales cuando las que cuentan actualmente sean
insuficientes de acuerdo a determinados criterios (sobrevivencia, necesidades,
desarrollo, evolución demográfica). Y a veces se otorgan derechos adicionales en
tierras ajenas (caso Convenio 169 art. 14 o Ley 26.821 de Perú, art. 17). En
Bolivia, a pesar de optarse declarativamente por el criterio de la territorialidad
originaria o tradicional, un requisito procesal que consiste en el estudio de
necesidades espaciales, orienta la práctica en esta dirección.
La Corte Interamericana de los
Derechos Humanos ha dicho en la causa "Comunidad Mayagna (Sumo) Awas y
Tingni c/ Nicaragua" que el derecho a la tierra reivindicada por los indígenas, se
inscribe en el derecho de propiedad, desbordando el concepto tradicional en el que
prima la relación individual, toda vez que en las culturas indígenas tiene una
vinculación muy particular con la tierra secular de sus antepasados en el cual
cumplen su ciclo vital y donde buscan alcanzar su plenitud humana, espiritual y
material (extraído del fallo "Asociación Comunitaria de Nueva Pompeya; Asociación
Comunitaria de Comandancia Frias y Asociación Comunitaria Nueva Población c/
Provincia del Chaco s/ Acción de Amparo Colectivo", Cámara en lo Contencioso
Administrativo, 6/6/2006, Resistencia, Chaco).
Mi propuesta ha tenido en
consideración la pluralidad de opciones, decidiéndome por la más contemplativa de
soluciones justas y pacíficas.
El artículo 7 de la ley, al disponer que
se otorgarán tierras sólo a comunidades debidamente inscriptas y al son escasas
aquellas que han logrado formalizar su inscripción en el Registro Nacional de
Comunidades Indígenas (RENACI), restringe definitivamente el mandato
constitucional. Al expresar "debidamente inscriptas" puede entenderse sólo tal
inscripción como válida. Resulta entonces conveniente incluir en el artículo también
a las comunidades inscriptas en organismos provinciales e incluso agregar a las
comunidades preexistentes por el sólo hecho de serlas, sin mención a inscripción
necesaria.
Por ello que con la modificación
propuesta -expresando que se deberán adjudicar tierras a las comunidades
indígenas existentes en el país-, se salda tal cuestión.
El artículo también menciona que las
tierras deberán ser aptas y suficientes para su "explotación". Esta condición resulta
contraria a la cultura de los pueblos indígenas y su tratamiento de la tierra. En su
lugar, se propone permitir el desarrollo de sus actividades tradicionales, cuidando
la preservación del medio ambiente y los recursos.
El mismo artículo dispone que las
tierras deberán estar situadas en el lugar donde habita la comunidad, o en caso
necesario en las zonas próximas más aptas para su desarrollo. Resulta vago el
término "necesario", ya que da lugar al ejercicio de la discrecionalidad arbitraria de
la autoridad responsable de la entrega de tierras. Permite alejar a las comunidades
indígenas de sus verdaderos territorios nuevamente, situación que se ha verificado
en los hechos sistemáticamente en desmedro de los derechos de los
indígenas.
Por último, se establecen criterios de
preferencia en la adjudicación de tierras. Estas previsiones son contrarias al
artículo 75 inc. 17 de la Constitución, por cuanto a todas las comunidades deben
adjudicársele sus tierras. Es por ello que se eliminan tales criterios de preferencia y
se propone adjudicar tierras a todas las comunidades existentes en el país. Muchos
de los conflictos se suscitan porque las comunidades son poseedoras pero no
cuentan con título válido para el derecho positivo actual. Por lo tanto no se deben
establecer prelaciones porque en la actualidad esto ha sido utilizado para
perjudicar a las comunidades en lugar de beneficiarlas.
Posteriormente, a lo largo de los
artículos 8, 9, 10 y 11 de la ley, se menciona que la autoridad de aplicación
elaborará planes de explotación de las tierras e impone la explotación como una
obligatoriedad. Asimismo, es cuestionable la previsión relativa a las líneas de
crédito que se instrumentan "para que los indígenas puedan explotar sus tierras".
Estas líneas de crédito pueden dar lugar a la ruptura del principio de
inembargabilidad e inejecutabilidad de las tierras indígenas. Esto en virtud de lo
que dice el artículo 11, que sienta una excepción a esos principios con el fin de
garantizar estos créditos con entidades oficiales. Asimismo, el artículo 11 establece
que en los títulos de propiedad constará una prohibición de enajenación durante
20 años desde el otorgamiento de las tierras.
Todos estos artículos nuevamente
atentan contra la voluntad constituyente. Proponemos derogar estas limitaciones,
quedando sin efecto estas excepciones a los principios de inembargabilidad e
inejecutabilidad de las tierras indígenas.
El proyecto también agrega, en el
artículo 8, dos condiciones para la expropiación de tierras para adjudicación a
comunidades indígenas. Tales condiciones son idénticas a las propuestas por el
proyecto de ley 0128-D-2006, y tienen como objetivo evitar que los montos de
tasación se tornen en algunos casos inhibitorios de los derechos de los
indígenas.
El proyecto continúa con la
derogación del artículo 12 de la ley, esto en virtud de que establece obligaciones
para los adjudicatarios de las tierras pero con gran ambigüedad, ya que expresa,
entre otras cosas, que está prohibido vender, arrendar o transferir derechos sobre
la unidad adjudicada y subdividir o anexar las parcelas sin autorización de la
autoridad de aplicación. Es decir que con la autorización de la autoridad de
aplicación estaría habilitada la venta de estas propiedades. Además, si
anteriormente se estableció la inembargabilidad, inejecutabilidad y prohibición de
enajenación de las tierras, deviene contradictorio permitir a la autoridad de
aplicación vulnerar tales principios.
La propuesta de modificación al
artículo 13, por su parte, se orienta a dejar sentado en la misma ley 23.302 el
criterio a seguir en caso de extinción de una comunidad o abandono de las tierras
por parte de la misma.
Para el tratamiento parlamentario de
este proceso deberá llevarse adelante un proceso de consulta libre, previa e
informada al como lo establecen obligatoriamente el artículo 6 del Convenio 169 de
la OIT y los artículos 18 y 19 de la Declaración Universal de los Derechos de los
Pueblos Indígenas de la ONU.
Por todo lo anterior es que solicito a
nuestros pares la aprobación del presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARRIO, ELISA MARIA AVELINA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
| SANCHEZ, FERNANDO | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
| ARGUMEDO, ALCIRA SUSANA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PROYECTO SUR - UNEN |
| JAVKIN, PABLO LAUTARO | SANTA FE | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| POBLACION Y DESARROLLO HUMANO (Primera Competencia) |
| LEGISLACION GENERAL |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |