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PROYECTO DE TP
Expediente 1249-D-2014
Sumario: REGLAMENTACION DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DE ACCESO A LA INFORMACION.
Fecha: 25/03/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 14
El Senado y Cámara de Diputados...
REGLAMENTACIÓN DEL DERECHO
CONSTITUCIONAL
DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1º.- Objeto. El objeto de la
presente es reglamentar el derecho de acceso a la información y la obligación del
sector público nacional de hacer pública la información que obre en su poder o
bajo su control o que haya sido producida por o para dicho sector.
Artículo 2º.- Legitimación. Toda
persona tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información de cualquier órgano
perteneciente al sector público nacional, del Poder Legislativo de la Nación, de la
Auditoría General de la Nación, de la Sindicatura General de la Nación, de la
Defensoría del Pueblo de la Nación, del Poder Judicial de la Nación y del Ministerio
Público de la Nación.
A los efectos de esta ley se considera
que el sector público nacional está integrado por:
Administración nacional, conformada
por la administración central y los organismos descentralizados, comprendiendo en
estos últimos a las instituciones de seguridad social;
Empresas y sociedades del Estado,
que abarca a las empresas del Estado, las sociedades del Estado, las sociedades
anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades de economía mixta
y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional
tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones
societarias;
Entes públicos excluidos
expresamente de la administración nacional, que abarca a cualquier organización
estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio
propio, donde el Estado nacional tenga control mayoritario del patrimonio o de la
formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales
donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones;
Fondos fiduciarios integrados total o
mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado nacional.
Las disposiciones de la presente ley
serán aplicables a las organizaciones privadas a las que se hayan otorgado
subsidios o aportes provenientes del sector público nacional, así como a las
instituciones o fondos cuya administración, guarda o conservación esté a cargo del
Estado Nacional a través de sus jurisdicciones o entidades y a las empresas
privadas a quienes se les haya otorgado mediante permiso, licencia, concesión o
cualquier otra forma contractual la prestación de un servicio público o la
explotación de un bien del dominio público.
Artículo 3º.- Principio de publicidad.
Todas las actividades de los órganos mencionados en el artículo 2º estarán
sometidas al principio de publicidad de sus actos.
Toda información producida u
obtenida por o para los organismos mencionados en el artículo 2º, o que obre en
su poder, o esté bajo su control, es pública, con las únicas excepciones previstas
en el artículo 16º.
Los funcionarios responsables
deberán prever una adecuada organización, sistematización, publicación y
disponibilidad, asegurando un amplio y fácil acceso.
Artículo 4º.- Tipo de información. A
los efectos de la presente ley, se entiende por información toda aquella que conste
en documentos escritos, fotográficos, grabaciones, soporte magnético, digital o en
cualquier otro formato, y que haya sido creada u obtenida por los órganos
mencionados en el artículo 2°, o que obre en su poder o bajo su control, o cuya
producción haya sido financiada total o parcialmente por el erario público, o que
sirva de base para una decisión de naturaleza administrativa, incluyendo las actas
de las reuniones oficiales.
En particular, todo organismo tiene la
obligación de poner a disposición del público:
a) La información contenida en
documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en
cualquier otro formato y que haya sido creada u obtenida por él o que se
encuentre en su posesión o bajo su control;
b) Dictámenes, así como también
decisiones ordenadas en la resolución de casos administrativos;
c) Manuales e instrucciones relativas
al personal de la administración pública, cuando se trate de personal que atiende
al público o cuya actuación pueda afectar los derechos del público;
d) Las opiniones, datos y
fundamentaciones finales contenidas en los expedientes administrativos que
justifican el otorgamiento de los permisos o licencias de las actividades privadas o
públicas que le corresponda autorizar por imperio de la ley, contrataciones,
licitaciones, así como los procesos y resultados de toda adquisición de bienes o
servicios;
El órgano requerido no tiene
obligación de crear o producir información con la que no cuente al momento de
efectuarse el pedido, pero sí tiene la obligación de informar los motivos por los
cuáles no la posee y la de comunicar donde se encuentra dicha información en
caso de conocerlo.
Artículo 5º.- Información obligatoria.
Los órganos mencionados en el artículo 2º deben publicar en sus páginas web su
organigrama; su misión y atribuciones; su planta de personal permanente y
transitorio; y los actos y resoluciones que emitan que tengan efectos sobre
terceros.
Artículo 6°.- Registro de información
pública. Las respuestas a los pedidos de información realizados por particulares,
preservando la identidad de éstos, deben estar al alcance de cualquier persona y
publicarse en el sitio web que la autoridad de aplicación cree al efecto, el cual
contará con un registro temático para facilitar su búsqueda.
CAPÍTULO II
AUTORIDAD DE APLICACION
Artículo 7º.- Funciones. La autoridad
de aplicación tendrá las siguientes funciones:
a) Recibir de todos los organismos
comprendidos en la presente ley la información requerida por el artículo 16º;
b) Tomar las medidas necesarias para
que dicha información sea de acceso público;
c) Controlar que los organismos
cumplan con las obligaciones que surgen de la presente ley.
Artículo 8º - Atribuciones. La
autoridad de aplicación estará facultada para:
Solicitar informes, documentos,
antecedentes y todo otro elemento que se estime útil, a cualquier organismo
público, nacional, provincial o municipal, y a personas físicas o jurídicas, públicas o
privadas, todos los cuales estarán obligados a proporcionarlos dentro del término
que se les fije, bajo apercibimiento de ley.
No podrá oponerse a la autoridad de
aplicación disposición alguna que establezca el secreto o la reserva de la
información requerida.
Recibir quejas y declaraciones
voluntarias.
Requerir la colaboración de todos los
organismos del Estado, los que están obligados a prestarla.
Actuar en cualquier lugar de la
República en cumplimiento de las funciones establecidas por esta ley.
Recomendar la aplicación de las
sanciones previstas en la presente ley.
Organizar y actualizar el registro de
información pública al que se refiere el artículo 6° de la presente ley.
Emitir directivas e instrucciones que
deberán cumplir e implementar los organismos comprendidos por esta ley para
garantizar el libre y pleno ejercicio del derecho al acceso a la información.
Artículo 9º. - Responsabilidades. Los
miembros y personal de la autoridad de aplicación que hicieren uso de la
información a la que tuvieren acceso en ocasión o en ejercicio de sus funciones
para provecho personal o de una tercera persona, serán considerados incursos en
grave falta a sus deberes y les será aplicable el régimen sancionatorio vigente, sin
perjuicio de las responsabilidades que pudiera caberles por aplicación de los
Códigos Civil y Penal de la Nación.
Artículo 10º. - Obligación de informar.
Todos los organismos comprendidos en la presente ley deberán poner a
disposición de la autoridad de aplicación la siguiente información, que estará a
completa disposición de la opinión pública:
a) Descripciones de su organismo, de
su funcionamiento, dirección, el horario de funcionamiento, la estructura de
funcionamiento, el nombre de las personas a cargo de proveer la información, su
horario de atención al público, el método que se emplea para solicitar información
y seleccionar los expedientes, formalizar las solicitudes u obtener decisiones, el
costo de las fotocopias y el valor de las búsquedas en caso de que requieran
tareas adicionales;
b) Información sobre la modalidad de
funcionamiento del organismo, métodos de toma de decisiones y procedimientos
administrativos a los cuales se encuentran sujetos;
c) Lista de formularios utilizados por
ese organismo para el desempeño de sus tareas;
d) Normas de procedimiento,
descripciones de formas disponibles o de los lugares en los cuales puede obtenerse
la información, e instrucciones sobre el alcance y contenido de documentos,
informes o exámenes;
e) Reglas y procedimientos de
aplicación general por parte de ese organismo, declaraciones de política pública o
dictámenes interpretativos de las mismas o de la legislación que le toque
aplicar;
f) Toda enmienda, revisión o
derogación de lo establecido en los incisos anteriores.
CAPÍTULO III
SOLICITUD Y ENTREGA DE
INFORMACIÓN
Artículo 11º. - Solicitud de
información. La solicitud de información debe regirse por el principio de
informalidad, con el detalle necesario para identificar la misma con un esfuerzo
razonable. El organismo receptor no podrá denegar la información por no cumplir
con este requisito, sin antes haber dado posibilidad a la persona solicitante de
reformular el pedido y haberle brindado el asesoramiento pertinente a tal
efecto.
La información deberá ser provista sin
otras condiciones más que las expresamente establecidas en esta ley, no siendo
necesario acreditar derechos subjetivos, interés legítimo o las razones que motivan
el requerimiento, ni contar con patrocinio letrado para su solicitud al momento de
requerirla.
Cuando la información requerida
contenga datos personales o perfiles de consumo, estos datos deberán ser
disociados.
En todo caso, el órgano de la
administración deberá entregar al solicitante de la información una constancia de
la solicitud de información.
Artículo 12°.- Medios de solicitud. La
solicitud de información puede realizarse por escrito o a través de la página web
que la autoridad de aplicación disponga a sus efectos, habilitando un espacio para
solicitar la información, con la identificación del requirente, sin estar sujeta a
ninguna otra formalidad.
En ambos casos debe quedarle una
constancia del requerimiento al solicitante de la información, ya sea por escrito o a
través del sistema informático o página web. Siempre deberá consignarse un
número de trámite.
Artículo 13º.- Plazos. El órgano al cual
se le haya presentado una solicitud de información deberá otorgar la misma en un
plazo no mayor de diez (10) días hábiles. El plazo se podrá prorrogar en forma
excepcional por otros diez (10) días hábiles de mediar circunstancias que hagan
inusualmente difícil reunir la información solicitada.
En su caso, el órgano deberá
comunicar por notificación escrita al peticionante, antes del vencimiento del primer
plazo de diez (10) días, las razones por las que hará uso de la prórroga
excepcional del segundo plazo de diez (10) días y le informará acerca de la
posibilidad de interponer la acción de amparo prevista en el artículo 43 de la
Constitución Nacional en caso de incumplimiento.
Serán consideradas circunstancias
inusuales:
a) La necesidad de buscar y reunir la
información solicitada en otros establecimientos que están separados de la oficina
que procesa el pedido;
b) La necesidad de buscar, reunir y
examinar apropiadamente una voluminosa cantidad de informes separados y
distintos que se soliciten en un solo pedido;
c) La necesidad de realizar consultas
con otro organismo que tiene un interés importante en la determinación del
pedido.
Cuando por las circunstancias
objetivas del caso debidamente acreditadas resulte necesario acceder a la
información en un plazo menor al señalado, el funcionario responsable deberá
brindar la respuesta antes de que ésta resulte inútil o ineficaz para el objetivo
buscado por el solicitante.
Artículo 14°.- Entrega de la
información. Todo órgano comprendido en la presente ley tiene la obligación de
satisfacer los pedidos de información que se le hayan presentado.
La solicitud de información no implica
la obligación de la administración de crear o producir información con la que no
cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el pedido, salvo
que cuente con los registros necesarios y pueda ser producida con la tecnología
normalmente empleada por el organismo.
En todo caso que sea posible, la
información deberá brindarse en el formato solicitado. En caso de que la persona
solicitante tenga alguna discapacidad, deberá proveérsele en un formato
alternativo accesible a las capacidades de la solicitante.
La información solicitada deberá ser
brindada incluso cuando existan fuentes privadas que posean la información
requerida.
Artículo 15º. - Denegatoria. El órgano
requerido sólo podrá negarse a brindar la información objeto de la solicitud, por
acto fundado, si se verificara que la misma no existe o que está incluida dentro de
alguna de la excepciones previstas en el artículo 16º de esta ley.
Toda notificación de la denegación de
un pedido de informes deberá aclarar los nombres y títulos o cargos de todas las
personas responsables de la denegación del mismo y la posibilidad de interponer la
acción de amparo prevista en el artículo 43 de la Constitución Nacional.
Dicha resolución deberá notificarse
por escrito dentro de los diez (10) días hábiles de recibida la solicitud de
información.
Tanto el silencio del órgano requerido
como la ambigüedad o inexactitud de su respuesta, se presumirán como negativa
a brindarla. La negativa podrá ser considerada como arbitrariedad manifiesta,
quedando habilitada la interposición de una acción de amparo.
CAPÍTULO IV
EXCEPCIONES. INFORMACIÓN
RESERVADA
Artículo 16º. - Excepciones al ejercicio
del derecho. Los órganos comprendidos en la presente ley sólo podrán
exceptuarse de proveer la información requerida cuando una ley o decreto así lo
establezca y se produzca alguno de los siguientes supuestos:
a) Cuando se trate de información
expresamente clasificada como reservada a través de un decreto del presidente de
la Nación por razones de seguridad, defensa o política exterior. La reserva en
ningún caso podrá alcanzar a la información necesaria para evaluar la definición de
las políticas de seguridad, defensa y de relaciones exteriores de la Nación;
b) Cuando una ley del Congreso de la
Nación declare que algún tipo de información referida a seguridad, defensa o
política exterior es clasificada como reservada e inaccesible al público, o bien
establezca un procedimiento especial para acceder a ella. La reserva en ningún
caso podrá alcanzar a la información necesaria para evaluar la definición de las
políticas de seguridad, defensa y de relaciones exteriores de la Nación;
c) Cuando se trate de información
que pudiera poner en peligro el correcto funcionamiento del sistema financiero o
bancario;
d) Cuando se tratare de secretos
industriales, comerciales, financieros, científicos o técnicos que pertenezcan a un
órgano de la administración pública que tengan un valor sustancial o sea razonable
esperar que lo tuviere y cuya revelación perjudique la competitividad, o lesione los
intereses de la Nación Argentina, o su capacidad de conducción de la economía o
resulte en un beneficio indebido para el receptor de la información;
e) Cuando se trate de información
comercial o financiera de terceros que la administración hubiera obtenido en
carácter confidencial;
f) Cuando se trate de información
interna de la administración o de comunicaciones entre órganos de la
administración que contengan consejos, recomendaciones u opiniones producidas
como parte del proceso deliberativo y consultivo previo a la toma de una decisión
del gobierno. Una vez tomada la decisión, esta excepción cesa si la administración
opta por hacer referencia en forma expresa a esos consejos, recomendaciones u
opiniones;
g) Cuando se trate de información
preparada por los órganos de la administración dedicados a regular o supervisar
instituciones financieras o preparados por terceros para ser utilizados por aquéllos
y que se refiera e exámenes se situación, evaluación de su sistema de operación o
condición de funcionamiento;
h) Cuando se trate de información
que obre en poder de la Unidad de Información Financiera encargada del análisis,
tratamiento y transmisión de información tendiente a la prevención e investigación
de la legitimación de activos provenientes de ilícitos;
i) Cuando se trate de información
preparada por asesores jurídicos o abogados de la administración cuya publicidad
pudiera revelar la estrategia a adoptarse en la defensa o tramitación de una causa
judicial o divulgare las técnicas o procedimientos de investigación; o cuando la
información privare a una persona del pleno derecho a un juicio justo o de
cualquier tipo de información protegida por el secreto profesional que debe
guardar el abogado respecto de su asesorado;
j) Cuando se trate de información
referida a datos personales de carácter sensible, en los términos de la ley 25.326,
cuya publicidad constituya una vulneración al derecho a la intimidad y el honor,
salvo que se cuente con el consentimiento expreso de la persona a que refiere la
información solicitada;
k) Cuando se trate de información de
carácter reservado obrante en el archivo CONADEP en la Secretaría de Derechos
Humanos de la Nación, la cual se regirá según su reglamentación;
l) Cuando pudiere ocasionar un
peligro a la vida o la seguridad de una persona.
Artículo 17º. - Clasificación de
información. La clasificación de información como reservada e inaccesible al
público en los términos de los incisos a) y b) del artículo anterior solo podrá
aplicarse a información relativa a:
a) Planes y operaciones militares o
sistemas armamentísticos;
b) Información confidencial de
gobiernos extranjeros o relaciones exteriores confidenciales;
c) Actividades de inteligencia;
d) Cuestiones científicas, tecnológicas
o económicas relacionadas con la seguridad nacional;
e) Programas relativos a la seguridad
de materiales nucleares o establecimientos que trabajan con estos
materiales;
f) Vulnerabilidad o capacidad de los
sistemas, instalaciones proyectos o planes relacionados con la seguridad
nacional.
Artículo 18.- Decisión de la
clasificación. La decisión que clasifique determinada información como reservada
deberá indicar:
a) La identidad y cargo de quien
adopta la clasificación;
b) El organismo o fuente que produjo
la información;
c) La fecha o evento establecido para
el acceso público o la fecha correspondiente a los 10 años de la clasificación
original;
d) Las razones que fundamentan la
clasificación;
e) Las partes de información que son
sometidas a la clasificación y las que están disponibles para el acceso público.
Artículo 19º.- Duración de la
clasificación. Al clasificar una información como reservada, se podrá establecer una
fecha o evento en el cual la información será de acceso al público en los términos
de la presente ley. Esta fecha o evento no podrá exceder el límite establecido en el
segundo párrafo de este artículo.
Si no se pudiere determinar una fecha
específica o evento anterior, la información será de acceso público a los diez (10)
años de la fecha de la decisión que la clasificó como reservada.
Ninguna información podrá
mantenerse como reservada por más de diez (10) años, salvo cuando:
a) la información pueda afectar la
defensa nacional o las relaciones exteriores de nuestro país;
b) la información hubiera sido
proporcionada por una fuente diplomática.
En ambos supuestos, la clasificación
se podrá extender por única vez por un período de cinco (5) años, salvo
disposición en contrario establecida en tratados internacionales en los cuales la
Nación sea parte.
La información no podrá ser
reclasificada como reservada si ya ha sido abierta al acceso público.
Artículo 20º.- Apertura al público. La
información clasificada como reservada será de acceso público cuando se cumpla
la duración establecida en el artículo anterior.
La información clasificada como
reservada será accesible al público aun cuando no se hubiera cumplido el plazo
fijado en el artículo anterior cuando no concurrieran las circunstancias que
fundaron su clasificación como reservada, o concurriere un interés público superior
que justificare su apertura al público.
Dentro de los doce (12) meses de
entrada en vigor de la presente ley, toda información clasificada como reservada
será de inmediato y libre acceso público, si la clasificación tiene más de cinco (5)
años, a excepción de la que sea expresamente reclasificada, de conformidad con lo
previsto en esta ley.
Los organismos comprendidos en esta
ley deberán implementar un sistema de administración de la información que
facilite el acceso al público de la información clasificada como reservada cuando
hubiere vencido el plazo o producido el evento establecido para su apertura al
acceso público.
Artículo 21º. - Información parcial. En
caso que existiere un documento que contenga, en forma parcial, información que
no sea de acceso público, los órganos comprendidos en la presente ley deben
permitir el acceso a la parte de aquella que no se encuentre contenida entre las
excepciones detalladas en el artículo 16º.
Asimismo, deberá indicarse que se ha
omitido información por estar contemplada en una de las excepciones y la
extensión y ubicación de la información omitida, salvo que esto atente contra el
interés protegido por la excepción.
Artículo 22º.- Control judicial. Los
jueces de la Nación pueden solicitar información oficial de carácter reservado
siempre que se reúnan los siguientes requisitos:
a) Que el juez sea competente;
b) Que el petitorio de las partes esté
referido a hechos vinculados a normas o actos de carácter reservado;
c) Que las partes invoquen en su
petición la vulneración de sus derechos individuales o colectivos;
d) Que para la dilucidación de la
causa sea necesario el acceso a la información reservada.
Si del análisis de la información
solicitada el juez concluye que la misma efectivamente vulnera los derechos
individuales o colectivos alegados por las partes, podrá dictar sentencia recogiendo
aspectos de la información reservada necesarios para la fundamentación de su
resolución. Por el contrario, si del análisis de la información solicitada el juez no
concluye que existe la vulneración alegada por la parte, no se incluirá en el fallo la
información reservada.
No podrá invocarse el carácter
reservado cuando se trate de la investigación judicial de violaciones a los derechos
contemplados en tratados internacionales de derechos humanos.
CAPÍTULO V
INCUMPLIMIENTO. RECLAMO
Artículo 23º.- Acción de amparo. En
caso de negativa expresa o tácita del órgano requerido de proporcionar la
información solicitada conforme las disposiciones de la presente ley, el peticionante
podrá iniciar acción de amparo de acuerdo a lo previsto en el artículo 43 de la
Constitución Nacional.
Artículo 24º.- Responsabilidades. El
funcionario público o agente responsable que en forma arbitraria obstruyere el
acceso del solicitante a la información requerida, o la suministre en forma
incompleta, u obstaculice de cualquier modo el cumplimiento de esta ley, o
permita el acceso injustificado a información clasificada como reservada, será
considerado incurso en grave falta a sus deberes y le será aplicable el régimen
disciplinario pertinente. Ello, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran
caberle por aplicación de los Códigos Civil y Penal de la Nación.
El juez que interviniere en la acción
de amparo informará al organismo encargado de aplicar el régimen sancionatorio
pertinente de aquellos casos en los que conociere y en los cuales el funcionario
público o agente pudiera ser objeto de una sanción disciplinaria, remitiéndoles la
decisión definitiva y el expediente correspondiente.
CAPÍTULO VI
DISPOSICIONES FINALES
Artículo 25º.- Explotación fuentes
documentales. El Estado se abstendrá de contratar la explotación exclusiva de sus
fuentes documentales.
Artículo 26º.- Cláusula transitoria. La
administración central y descentralizada contará con un plazo de ciento veinte
(120) días a partir de la sanción de la presente ley para acondicionar su
funcionamiento de acuerdo con las obligaciones que surgen de su normativa.
Artículo 27°.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El derecho de acceso a la información
es uno de los derechos fundamentales y su reconocimiento constitucional ha sido
profundizado a través de los tratados internacionales de derechos humanos cuya
jerarquía constitucional fuera consagrada por el artículo 75 inciso 22 de la
Constitución Nacional.
Este derecho al libre acceso a la
información pública no es de ningún modo una creación novedosa de nuestro país
sino que tiene antiguas raíces inmersas en la tradición democrática occidental. En
este sentido, una de las primeras normas en receptar este principio fue la Real
Ordenanza sueca de 1766 sobre la libertad de prensa, en la cual se contemplaba el
acceso a la información pública. En tiempos contemporáneos, la Freedom of
Information Act de los Estados Unidos de 1966 constituye el esfuerzo más
ambicioso y completo en materia de regulación y protección de este derecho
básico para la efectivización de la participación ciudadana. Finalmente, el cuadro
de antecedentes puede completarse con ejemplos de países que han
constitucionalizado el derecho a la información, siendo tal el caso de Grecia
(artículo 10), Portugal (artículo 268), y España (artículo 105).
En efecto, la libertad de información
está asociada al derecho a la libertad de expresión amparado por nuestra Ley
Fundamental. En este sentido, la Declaración Universal de Derechos Humanos
establece en su artículo 19 que "Todo individuo tiene derecho a la libertad de
opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de
sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de
difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión". Por su
parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos afirma en su artículo
19-2 que "Toda persona tiene el derecho a la libertad de expresión; este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones o ideas de toda
índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma
impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección" y agrega en
su inciso 3 que "El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo
entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente puede estar
sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente
fijadas por la ley y ser necesarias para: a) Asegurar el respeto a los derechos o a la
reputación de los demás; b) La protección de la seguridad nacional, el orden
público o la salud o la moral públicas".
La Convención Americana sobre
Derechos Humanos, por su parte, también reconoce en estos términos la libertad
de expresión en su artículo 13. En este sentido, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha expresado que "El artículo 13 señala que la libertad de
pensamiento y expresión 'comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole...' Esos términos establecen literalmente que
quienes están bajo la protección de la Convención tienen no sólo el derecho y la
libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad
de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Por tanto,
cuando se restringe ilegalmente la libertad de expresión de un individuo, no sólo
es el derecho de ese individuo el que está siendo violado, sino también el derecho
de todos a 'recibir' informaciones e ideas, de donde resulta que el derecho
protegido por el artículo 13 tiene un alcance y un carácter especiales. Se ponen así
de manifiesto las dos dimensiones de la libertad de expresión. En efecto, ésta
requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de
manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada
individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir
cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno". (Opinión
Consultiva 5/85, párrafo 30.) La Corte agrega que "En su dimensión social la
libertad de expresión es un medio para el intercambio de ideas e informaciones y
para la comunicación masiva entre los seres humanos. Así como comprende el
derecho de cada uno a tratar de comunicar a los otros sus propios puntos de vista
implica también el derecho de todos a conocer opiniones y noticias. Para el
ciudadano común tiene tanta importancia el conocimiento de la opinión ajena o de
la información de que disponen otros como el derecho a difundir la propia". Por
ello la Corte afirma que "Resulta contradictorio con la Convención todo acto del
poder público que implique una restricción al derecho de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas, en mayor medida o por medios distintos de los autorizados
por la misma Convención; y todo ello con independencia de si esas restricciones
aprovechan o no al gobierno".
Así, los ciudadanos tienen el derecho
y la responsabilidad de participar en el proceso de toma de decisiones. En ese
sentido, nuestra Constitución ha contribuido a la creación de numerosos
mecanismos que hacen esta participación posible. Se trata de herramientas a los
fines de que la expresión de la voluntad popular pueda insertarse en el complejo y
hasta ahora a veces lejano proceso de formación de las políticas públicas. También
tiene el derecho y la responsabilidad de poder aportar al control del gobierno y de
la gestión pública lo que supone también la necesidad de contar con mayor
transparencia en la labor de los funcionarios y la obligación de rendir cuentas de
los actos de gobierno. Esta rendición de cuentas sólo cobra sentido si existe una
ciudadanía activa que esté dispuesta a ejercer ese control.
Sin embargo, más allá de la buena
predisposición que pudiera existir por parte de la ciudadanía para participar del
proceso de toma de decisiones o en el control de la gestión de gobierno, esa
participación no podría llevarse a cabo si no mediaran instancias que hicieran
posible y efectiva esa participación. Los mecanismos de democracia participativa
no funcionan en forma automática sino que suponen ciertos prerrequisitos e
instancias que hagan posible su uso. Uno de esos prerrequisitos, quizá el más
importante, es el de poder contar con la información necesaria para poder
participar del proceso decisorio y de control. No podemos tomar decisiones sin
estar debidamente informados acerca de las opciones que se les abren, de sus
costados favorables y desfavorables.
En este sentido, la Corte
Interamericana sobre Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva 5/85 citada
afirma que "La libertad de expresión es una piedra angular en la existencia misma
de una sociedad democrática. Es indispensable para la formación de la opinión
pública. Es también conditio sine qua non para que los partidos políticos, los
sindicatos, las sociedades científicas y culturales, y en general, quienes deseen
influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Es, en fin, condición
para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, esté suficientemente
informada. Por ende, es posible afirmar que una sociedad que no está bien
informada no es plenamente libre".
Por otro lado, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en 2012 en la causa "Asociación Derechos Civiles c/EN -
PAMI- (dto. 1172/03) s/amparo ley 16.986" se ha manifestado ampliamente a
favor de la defensa del derecho a acceder a la información pública. Efectivamente,
en dicho oportunidad ha resaltado que "El fundamento central del acceso a la
información en poder del Estado consiste en el derecho que tiene toda persona a
conocer la manera en que sus gobernantes y funcionarios públicos se
desempeñan" y que "para que los Estados cumplan con su obligación general de
adecuar su ordenamiento interno con la Convención Americana en este sentido, no
sólo deben garantizar este derecho en el ámbito puramente administrativo o de
instituciones ligadas al Poder Ejecutivo, sino a todos los órganos del poder
público"
Por lo tanto consideró que "... la
negativa a brindar la información requerida constituye un acto arbitrario e ilegítimo
en el marco de los principios de una sociedad democrática e implica, en
consecuencia, una acción que recorta en forma severa derechos que son
reservados -como se verá- a cualquier ciudadano, en tanto se trata de datos de
indudable interés público y que hagan a la transparencia y a la publicidad de
gestión de gobierno, pilares fundamentales de una sociedad que se precie de ser
democrática".
La libertad de expresión resulta así
una condición necesaria para la existencia de un debate público sobre asuntos
políticos o de interés general, debate que es esencial para la existencia misma de
la sociedad democrática. La publicidad de los actos de gobierno es un componente
clave del estado de derecho y, como tal, ella no puede quedar librada a la voluntad
de aquellos que se encuentran en la función pública. La obligación de rendir
cuentas y de dar a publicidad los actos de gobierno le corresponde a aquellos que
han asumido la elevada responsabilidad de conducir las cuestiones públicas y, por
ese motivo, no puede quedar en sus propias manos la discrecionalidad de decidir si
proporcionar o no esa información. Si la información es un mecanismo de control a
los gobernantes, no pueden ser éstos, los controlados, los que decidan cuándo y
cómo se accede a la misma.
Por otro lado, es importante destacar
que la información pública no es propiedad de los que la generan sino de los
ciudadanos que, con sus impuestos, contribuyen incluso económicamente a su
producción. Los dueños de la información que produce el gobierno son todos los
habitantes, y éste es otro de los fuertes argumentos por los que el derecho de
solicitarla en cualquier momento, con cualquier motivo y a cualquier órgano de la
administración, se encuentra en cabeza de todos aquellos que contribuimos con
nuestros impuestos a solventar los costos de producir la información.
Consideramos como eje central de la
conformación de un Estado democrático de derecho, la efectiva existencia de la
publicidad de los actos de gobierno y la correlativa obligación que surge para los
organismos públicos de informar a la sociedad sobre sus actos. Los gobernantes
han accedido legítimamente al poder gracias al pronunciamiento de los
gobernados. Una vez en el ejercicio de sus funciones públicas los gobernantes
deben actuar de conformidad con la ley y dando cumplimiento al mandato que
invisten. Pues bien, todo ello debe concretarse en un marco de transparencia, de
rendición de cuentas, de responsabilidad. Para que esto suceda deben funcionar
los controles, tanto desde los mismos poderes, como desde los gobernados.
Si bien hasta ahora se ha presentado
este derecho como fundamental para el ejercicio de la ciudadanía, éste es también
de suma importancia para el buen funcionamiento del Estado, importándole a éste
beneficios indiscutidos. Por un lado, el gobierno necesita de la mayor cantidad de
información posible para poder tomar buenas decisiones, y esta información se
encuentra en relación directa con la posibilidad de que los ciudadanos opinen
fundadamente sobre los temas que el gobierno se encuentra trabajando. Resulta
imposible para los ciudadanos colaborar con su gobierno proporcionando
información si éste actuara en la oscuridad de sus despachos. La información que
necesita el gobierno y que proviene de la ciudadanía, sólo puede generarse si ésta
tiene, a su vez, información sobre los asuntos públicos. De este modo, se podrá
alcanzar una mejor calidad de las decisiones públicas por contar con una
ciudadanía mejor informada.
Por otro lado, una mayor
transparencia de la gestión pública podrá contribuir a incrementar la credibilidad
de las instituciones de gobierno y de aquellos que forman parte de ellas.
Finalmente, y en el mismo sentido, la construcción de un mejor Estado y una
democracia fuerte necesita de una sociedad civil desarrollada y capaz de asumir
sus responsabilidades, pero para que ello sea posible ésta última necesita de un
mayor acceso a la información como prerrequisito para su fortalecimiento.
Se ha distinguido entre el derecho a
la información y el derecho de acceso a la información estableciendo que mientras
que el primero de los derechos se podría cumplimentar con la producción de
información desde el Estado, el segundo concierne a la posibilidad por parte de
cualquier ciudadano de seleccionar la información que requiere del "menú de
información pública que administra el Estado". El primero de los derechos, de
enorme importancia, obliga al Estado a adoptar una estrategia de publicidad de su
actividad y a la elaboración y a la difusión de información. Un ejemplo práctico
relacionados con este tipo de obligación por parte del Estado es la preparación de
los informes periódicos o la difusión de estadísticas resultantes de sus actividades
de monitoreo ambiental.
El segundo de los derechos, el del
acceso ciudadano a la información, obliga a que éste instrumente un sistema
jurídico especial que facilite a cualquiera la identificación y el acceso a la
información seleccionada. Este es el aspecto que más nos preocupa desarrollar, ya
que permite asegurar una verdadera transparencia en la gestión de gobierno y, en
todo caso, reduce las posibilidades de tergiversación de los datos y manipulación
de la información pública.
El contenido de la obligación a cargo
de los gobernantes no se agota con el acto en sí. Para conocer el tratamiento que
las autoridades le han dado o le están dando a una cuestión de interés público no
nos basta con conocer exclusivamente el acto estatal a través del cual se
materializa la toma de decisión. Es necesario también conocer lo que está y lo que
estuvo detrás de cada uno de sus actos de los gobernantes a través del acceso a
expedientes administrativos, a las minutas o actas de reuniones oficiales y toda
documentación que sirve o ha servido de soporte a la toma de decisiones. Es decir,
se trata del conjunto de acciones que se desarrollan dentro de la esfera
gubernamental tendiente al perfeccionamiento de decisiones o a su
fundamentación y apoyo. Por lo tanto, detrás de todo acto concreto encontramos
un número elevado de esfuerzos que se materializan en estudios, pericias,
recopilación de antecedentes, opiniones de expertos, dictámenes de organismos
especializados oficiales o privados, etcétera.
Un sistema de libre acceso a la
información pública es bastante sencillo. Se trata de un régimen que refleja el
sentido común. El Estado cuenta con información que administra en función de la
sociedad. No hay razón para que cada miembro de la sociedad no tenga acceso a
ella. Para lo cual hace falta instrumentar un sistema administrativo que permita de
modo manual o informatizado y digitalizado (según los niveles de desarrollo de
cada lugar) brindar ese acceso a cualquiera que lo solicita.
La regulación de forma eficiente del
derecho a la información, traerá algunos beneficios, tanto para la ciudadanía -
como el aumento de la transparencia en la gestión pública y mayor confianza
ciudadana en la gestión pública- como para el Estado y sus autoridades -como la
ampliación de la base informativa de las autoridades públicas; la mejora de la
calidad de decisiones públicas al contar con una ciudadanía más y mejor informada
y oportunidad de demostrar una gestión transparente y de recuperar la credibilidad
en las instituciones públicas.
En síntesis, el objeto del presente
proyecto es reglamentar el derecho de acceso a la información que está bajo el
control de un órgano de gobierno de acuerdo con el principio fundamental de que
la información gubernamental debe estar disponible para el escrutinio público y
que las excepciones necesarias al ejercicio de este derecho deben ser limitadas y
determinadas específicamente. En este sentido, debe considerarse que la ley que
se propone de ninguna manera puede ser interpretada de modo de limitar de
cualquier forma la información gubernamental normalmente accesible para el
público. Asimismo, pretende garantizar que la información obtenida sea precisa,
completa, actualizada y que no tienda deliberadamente a confundir a quien la
solicita.
Estamos convencidos que el interés
público es promovido cuando se fomenta la discusión abierta de los asuntos
públicos y se facilita la rendición de cuentas de los actos de gobierno y que la
sociedad debe mantenerse informada de las acciones gubernamentales, en
particular de aquellas reglas y prácticas que desarrolla el gobierno en relación con
los miembros de la sociedad. También somos conscientes de que existen intereses
en juego acerca de la apertura al público de determinada información que podría
resultar contraria al interés público porque en ciertas instancias, esta apertura
puede tener efectos perjudiciales en relación con intereses públicos esenciales o
que se trata de cuestiones privadas de ciertas personas cuya difusión que no tiene
justificación alguna en relación con el interés público. Por eso, este proyecto
intenta proveer a la mayor extensión posible del derecho de acceso a la
información, a la vez que establece algunas limitadas excepciones a los fines de
prevenir un efecto perjudicial al interés público.
Todos estos principios y directrices
han sido recogidos en el proyecto de ley que aquí se presenta. En primer lugar, el
derecho de solicitar información de la administración centralizada y descentralizada
de los poderes del Estado se le reconoce a toda persona, con lo cual es nuestra
intención que se constituya como sujeto con legitimación para solicitarla tanto a
personas de existencia real como ideal o jurídica. Al establecerse que es un órgano
el obligado a proveer esa información, se pretende incluir como sujeto de este
mandato no sólo al ente administrativo correspondiente sino también al funcionario
público a cargo del mismo. Por esta razón, la ley le atribuye responsabilidades y
sanciones como consecuencia de su potencial incumplimiento. Se establece un
mecanismo sencillo y ágil de acceso a la información con miras a que sea el
ciudadano el principal destinatario de esta ley. Los plazos, la constancia del pedido
de información y la posibilidad de revisión de la denegatoria o el especial
tratamiento que se le da al silencio o la ambigüedad de la respuesta, son
reaseguros para que los fines de esta ley no sean violados cuando se activen los
mecanismos que prevé. Las excepciones, finalmente, se corresponden con la
conciencia de los autores de este proyecto de que existe información cuyo acceso
puede ser limitado, pero siempre para beneficio de la ciudadanía y no para su
perjuicio.
Asimismo, se establecen los requisitos
para la clasificación de determinada información como secreta, así como la
duración de esta clasificación. Por otra parte, se abre al acceso público toda la
información de más de 25 años, salvo que mediaren las razones que justifiquen su
clasificación como secreta.
La presente iniciativa fue elaborada
sobre el antecedente de proyectos de autoría de la Diputada Carrió, Expedientes
N° 2265-D-2002, N° 2308-D-2010 y N° 641-D-2012, y tomando en consideración
el dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales, OD Nº 886/2002,
aprobado por esta Cámara de Diputados. Asimismo fueron consideradas diversas
observaciones y sugerencias efectuadas por distintas organizaciones no
gubernamentales. Por todos los motivos expuestos, solicito la aprobación del
presente proyecto de Ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARRIO, ELISA MARIA AVELINA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
| ARGUMEDO, ALCIRA SUSANA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PROYECTO SUR - UNEN |
| SANCHEZ, FERNANDO | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
| JAVKIN, PABLO LAUTARO | SANTA FE | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| JUSTICIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 30/04/2014 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |