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PROYECTO DE TP
Expediente 1224-D-2015
Sumario: CODIGO PENAL. INTRODUCCION DEL DELITO DE EJERCICIO DE INFLUENCIAS. SEPARACION DEL TRAFICO DE INFLUENCIAS DEL COHECHO. MODIFICACION DE LOS ARTICULOS 257, 258 BIS Y 259.
Fecha: 26/03/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 17
El Senado y Cámara de Diputados...
MODIFICACION DEL CÓDIGO
PENAL:
INTRODUCCIÓN DEL DELITO DE
EJERCICIO DE INFLUENCIAS. SEPARACIÓN DEL TRÁFICO DE INFLUENCIAS DEL
COHECHO.
ARTICULO 1º.- Incorpórase en el
Libro Segundo, Título XI "Delitos contra la Administración Pública", del Código
Penal, el siguiente Capítulo:
"Capítulo VI bis
Ejercicio y tráfico de influencias
ARTÍCULO 259.- Será reprimido con
reclusión o prisión de uno a seis años e inhabilitación especial perpetua, el que
influyere en un funcionario público prevaliéndose de un cargo público, partidario,
empresarial o sindical, de su relación personal con el funcionario o con el ocupante
de alguno de los cargos indicados, para que realice un acto indebido o para que
retarde u omita un acto debido.
Si las influencias estuvieran dirigidas a
un magistrado del Poder Judicial o del Ministerio Público el máximo de la pena de
prisión o reclusión se elevará a doce años.
ARTÍCULO 259 bis.- Será reprimido
con reclusión o prisión de uno a seis años e inhabilitación especial perpetua, el que
por sí o por persona interpuesta solicitare o recibiere dinero o cualquier otra dádiva
o aceptare una promesa directa o indirecta, para realizar la conducta descripta en
el primer párrafo del artículo anterior. Si la conducta correspondiere al segundo
párrafo, el máximo de la pena de prisión o reclusión se elevará a doce años.
El que directa o indirectamente diere
u ofreciere dádivas en procura de la conducta descripta en el primer párrafo del
artículo anterior será reprimido con reclusión o prisión de uno a seis años. Si la
conducta correspondiere al segundo párrafo, el mínimo de la pena será de dos
años. Cuando el culpable fuere funcionario público, sufrirá además inhabilitación
especial de dos a seis años en el primer caso y de tres a diez años en el
segundo".
ARTICULO 2º.- Sustitúyese la
denominación del Capítulo VI, Título XI "Delitos contra la Administración Pública",
Libro Segundo, del Código Penal, por la siguiente:
"Capítulo VI Cohecho".
ARTICULO 3º.- Modifíquese la
numeración de los artículos 257, 258 bis y 259 del Código Penal, que pasarán a ser
los artículos 256 bis, 258 y 258 bis, respectivamente.
ARTICULO 4º.- Sustitúyese el artículo
257 del Código Penal por el siguiente:
"ARTÍCULO 257. Será reprimido con
prisión de uno a seis años, el que directa o indirectamente diere u ofreciere
dádivas en procura de alguna de las conductas reprimidas por el artículo 256. Si la
dádiva se hiciere u ofreciere con el fin de obtener alguna de las conductas
tipificadas en el artículo 256 bis, la pena será de reclusión o prisión de dos a seis
años. Si el culpable fuere funcionario público, sufrirá además inhabilitación especial
de dos a seis años en el primer caso y de tres a diez años en el segundo".
ARTÍCULO 5º.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo.-
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En lo que va del año
han cobrado estado público determinados sucesos que involucran a funcionarios
de las más altas esferas del Estado Nacional, donde la conducta que prima facie se
cuestiona aparece vinculada al uso de las influencias derivadas de un cargo público
o de las relaciones que se poseen para incidir en los procesos de toma de
decisiones que dependen de otros funcionarios, ya sea del Poder Administrador o
del Poder Judicial.
Ahora bien, más allá de lo que en
definitiva determinen las investigaciones judiciales en trámite sobre estos hechos,
es posible advertir desde nuestra perspectiva la conveniencia de introducir algunas
modificaciones al Código Penal que permitan sancionar, además del tráfico de
influencias propiamente dicho, la acción de ejercer influencias sobre un agente
público, valiéndose de la ascendencia que otorgan determinadas posiciones o
relaciones personales, para lograr que el funcionario actúe en la forma
deseada.
En el sentido expuesto, observamos
que hacer valer las influencias que se poseen a los fines de obtener para sí o para
un tercero decisiones públicas favorables, como puede ser la adjudicación de un
contrato de obra pública, el nombramiento en un cargo o empleo público, el
otorgamiento de subsidios o reintegros, la expedición de permisos o licencias, etc.,
no sólo conculca los valores republicanos de gobierno, sino que vulnera uno de los
pilares fundamentales del Estado democrático de Derecho, que es el principio de
igualdad de los administrados (art. 16 C.N.; art. 24 CADH; art. 26 PIDCP) .
En concreto, cuando mediante tales
prácticas alguien consigue aquello que está vedado a la generalidad de los
administrados, materialmente se están creando privilegios que colocan al sujeto
beneficiado por encima de los demás ciudadanos. Y por consiguiente, este
accionar, que lamentablemente es moneda corriente en nuestro país y que alcanza
a los estratos más elevados del Estado, resulta claramente discriminatorio y es por
ello merecedor del mayor reproche que pueda dirigirle una sociedad organizada.
En la misma línea, creemos que
también debe cuestionarse el uso de estas modalidades para obtener resoluciones
o actos ventajosos en el marco de un proceso judicial o bien, para evitar el dictado
de aquéllos que fueren gravosos, por cuanto ello implica violentar los principios de
objetividad e imparcialidad que rigen la actuación de los tribunales y del Ministerio
Público.
En definitiva, pensamos que es hora
de poner fin a la tolerancia social frente a conductas que causan un grave perjuicio
al normal funcionamiento de la Administración Pública, por cuanto atentan contra
el principio de objetividad orientado a los intereses generales y contra el principio
de imparcialidad que obliga a los funcionarios públicos. Y al mismo tiempo, que es
momento de fomentar en la ciudadanía una actitud responsable de control y crítica
de las decisiones públicas, en consonancia con una verdadera cultura cívica propia
de una sociedad democrática.
Con relación al Capítulo VI bis, cuya
introducción se propicia, se distingue la conducta denominada "ejercicio de
influencias", a la que corresponde el nuevo artículo 259, del "tráfico de influencias"
en sentido estricto, que por razones sistemáticas es modificado y trasladado al
artículo 259 bis del Código Penal. En concreto, mientras que el primer
comportamiento supone incidir en el proceso de valoración y ponderación de
intereses a cargo de un funcionario público, el segundo equivale a comerciar con
las influencias que se poseen, esto es, a perseguir la obtención de un beneficio a
cambio de la promesa de ponerlas en práctica en favor de quien esté dispuesto a
pagar
La figura de "ejercicio
de influencias" tiene como antecedentes al Código Penal español (arts. 428 y 429)
y al proyecto original de la Ley 25.188 de "Ética Pública" (vid. art. 40) Asimismo,
interesa señalar que dicha conducta se encuentra tipificada en otros
ordenamientos jurídicos latinoamericanos, tales como los códigos penales de Chile
(art. 240 bis) y Colombia (arts. 411 y 411-A).
El bien jurídico protegido en este
delito está cifrado en el principio de objetividad que debe regir las actuaciones
administrativas, que en su vertiente subjetiva conforma el principio de
imparcialidad al que están sujetos los funcionarios públicos La finalidad de estos
postulados reside en que la función pública defienda los intereses generales de la
ciudadanía y no intereses particulares.
Para la elaboración del tipo se tuvo en
cuenta que la afectación de dicho bien jurídico puede provenir no sólo de las
"presiones" que limiten la libertad del funcionario (por la "posición de poder" que
ocupa el sujeto activo o alguien próximo a él), sino también del convencimiento o
la inclinación que pueden suscitar las relaciones personales (lazos de parentesco o
amistad).
En lo referente al tipo objetivo del
nuevo delito, cabe destacar que la acción de "influir" sólo resulta penalmente
perseguible cuando entraña un verdadero riesgo para el normal desenvolvimiento
de las funciones administrativas, por sustentarse en una "posición de poder" o en
una relación personal con el agente público o con alguien que ocupe una posición
de esa clase.
Asimismo, se exige
que el comportamiento esté orientado a que el funcionario realice un acto
contrario a sus deberes o bien, a que retarde u omita un acto cuya realización
constituya un deber para el agente. En suma, la conducta que se busca a través
del ejercicio de la influencias debe ser en términos generales contraria a derecho,
aunque no es preciso que configure per se un ilícito administrativo o un obrar
delictivo.
Cabe destacar, además, que se trata
de un "delito de mera actividad" que se consuma al ejercer influencias con
prevalimiento, sin que se requiera la efectiva ejecución de la conducta pretendida
por el sujeto activo. No obstante, si la misma tuviese lugar y configura a su vez un
delito, como en el caso de los comportamientos tipificados en los artículos 248,
249, 253, primer párrafo, 265, 269, 273, segundo párrafo y 274 del código
sustantivo, el funcionario influido deberá responder por este último a título de
autor.
Llegados a este punto, corresponde
detenernos para remarcar la existencia de un vacío de punibilidad con relación al
ejercicio de influencias.
Sobre el particular,
cabe poner de resalto que la figura del instigador (art. 45, in fine, del C.P.) sólo
permitiría abarcar aquellos supuestos en que las influencias fuesen seguidas de la
efectiva ejecución de las conductas constitutivas de abuso de autoridad (art. 248),
omisión de deberes del oficio (249), nombramientos ilegales (art. 253, primer
párrafo), negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas (art.
265), etc. Ello así, puesto que la instigación es una forma de participación y como
tal, es accesoria al hecho del autor. En consecuencia, el sujeto que determine
directamente al funcionario a cometer el delito, sólo podrá ser perseguido
penalmente cuando éste último hubiera comenzado a ejecutar la conducta delictiva
(de forma tal que, cuanto menos, exista tentativa). Por el contrario, si el agente
público rechaza las pretensiones del instigador, la conducta de éste último no
resultará punible.
En suma, la acción de ejercer
influencias con prevalimiento para conseguir que un funcionario actúe en la forma
deseada, difícilmente podrá perseguirse a través de la figura del instigador (en
relación con los delitos señalados), ya que ello exige como presupuesto que el
funcionario acceda a las pretensiones del influyente. Y cuando esto sucede, es
claro que el agente público procurará que el suceso no trascienda, atento la
responsabilidad personal que podría caberle. De modo tal que, en la práctica, la
conducta en cuestión permanecerá impune en la gran mayoría de los casos.
Por lo demás, además de cubrir un
vacío de punibilidad, la nueva figura viene a otorgar al funcionario honesto la
posibilidad real de rechazar las presiones a las que pueda ser sometido por los
distintos factores de poder. Puesto que estará en condiciones de denunciar
penalmente a quienes pretendan hacer valer indebidamente su posición para
torcer la voluntad administrativa encarnada en su persona. Ello, sin olvidar que al
mismo tiempo se impone al agente público una norma clara que lo conmina a
apartarse de las influencias basadas en los lazos de parentesco o amistad.
Por último, al final del artículo
comentado se incluye una agravante para el ejercicio de influencias dirigido a un
juez o a un fiscal, teniendo en cuenta que la objetividad y la imparcialidad merecen
una protección mayor cuando de estos funcionarios se trata, atento la importancia
de las funciones que les han sido conferidas, tal como surge de las disposiciones
constitucionales dirigidas a asegurar tales valores (arts. 18, primer párrafo, 110 y
120, C.N.). Por lo demás, ello se condice con la agravante prevista en el texto
vigente del artículo 256 bis, segundo párrafo, del Código Penal (según la Ley
25.188).
Con relación al delito de tráfico de
influencias propiamente dicho, creemos que una adecuada sistemática impone
separarlo del delito de cohecho y ubicarlo a continuación de la figura de ejercicio
de influencias, por las razones que a continuación se exponen.
Con carácter previo, es dable señalar
que si bien la Ley 25.188 dio autonomía al tráfico de influencias en su modalidad
pasiva (que previo a ello constituía un supuesto de cohecho pasivo) la modalidad
activa del tráfico continúa unida al cohecho activo en el artículo 258 en su
redacción vigente.
En concreto, lo que proponemos es
concentrar sendas modalidades de tráfico de influencias en un único artículo,
dentro del capítulo específico.
Más allá de lograr un correcto orden
conforme a la naturaleza de las conductas reprimidas, ello responde también a
cuestiones dogmáticas. En efecto, toda vez que el ejercicio y el tráfico de
influencias tutelan un mismo bien jurídico, debe dejarse en claro que el tráfico ha
de referirse exclusivamente a influencias "reales", puesto que si aquéllas fuesen
falsas (supuesto conocido como "venta de humo") mal podrían afectar al normal
funcionamiento de la Administración Pública. Es decir, la venta de influencias
fingidas debe perseguirse en todo caso como una conducta estafatoria (conforme
el art. 172 del C.P., que alude a la "influencia mentida"), pero no como tráfico de
influencias.
En línea con lo expuesto, creemos
que el tipo penal en cuestión debe contemplar una remisión al tipo de ejercicio de
influencias normado en el artículo precedente, tal como prevé el artículo 259 bis
según el proyecto.
Finalmente, el texto propuesto para
este artículo contiene sendas agravantes que se corresponden con la figura
calificada prevista en el artículo 259, segundo párrafo, en la redacción proyectada,
las cuales ya están contempladas en el ordenamiento vigente (arts. 256 bis,
segundo párrafo, y 258).
Por último, a modo de conclusión, no
puede dejar de mencionarse que los delitos de ejercicio y tráfico de influencias
pertenecen a la categoría criminológica de los "delitos de cuello blanco", ya que
son comportamientos que requieren de cierta proximidad con las estructuras de
poder. En consecuencia, para poder combatirlos es preciso contar con un arsenal
punitivo que identifique claramente estas conductas, dotándolas de la necesaria
entidad y autonomía respecto de otros capítulos del Título XI.
Asimismo, creemos que esta reforma
se incardina dentro de una política criminal coherente con nuestro modelo de
Estado, puesto que implica reforzar y clarificar las "reglas de juego" relativas a los
procesos de toma de decisiones públicas, asumiendo un papel pedagógico
respecto de la sociedad en general.
El presente proyecto de ley tiene
como antecedente el expediente 3150-D-2012 de mi autoría que ha perdido
estado parlamentario.
Por las razones expuestas, invitamos
a los colegas diputados y diputadas a que nos acompañen en esta iniciativa.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| DUCLOS, OMAR ARNALDO | BUENOS AIRES | GEN |
| DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
| LINARES, MARIA VIRGINIA | BUENOS AIRES | GEN |
| RASINO, ELIDA ELENA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| PERALTA, FABIAN FRANCISCO | SANTA FE | GEN |
| VILLATA, GRACIELA SUSANA | CORDOBA | FRENTE CIVICO - CORDOBA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION PENAL (Primera Competencia) |