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PROYECTO DE TP
Expediente 1220-D-2015
Sumario: FLUORACION O DEFLUORACION DE LAS AGUAS DE ABASTECIMIENTO PUBLICO - LEY 21172 -. DEROGACION.
Fecha: 26/03/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 17
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º.- Deróguese la
ley 21.172
Artículo 2º.- Queda prohibido
en el territorio de la República Argentina el agregado artificial de flúor a todo pro-
ducto alimenticio y/o bebida destinado para el consumo humano.
Artículo 3º.- Se prohíbe en
todo el territorio de la República Argentina que el nivel de flúor presente en bebi-
das hídricas, agua y agua gasificada destinadas para el consumo humano supere,
sin importar la temperatura ambiente media de una zona geográfica en particular
los 1,5 mg/l.
Artículo 4º.- Será obligatorio
en todo el territorio de la República Argentina la reducción del nivel de flúor que
naturalmente se halle en el agua destinada para consumo humano hasta un má-
ximo de 1,5 mg/l.
Artículo 5º.- Comuníquese al
Poder Ejecutivo
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En nuestro país rige desde 1975 la
ley 21.172 que dispone el agregado obligatorio de flúor en las aguas de abasteci-
miento público. Dicha medida fue adoptada, siguiendo el ejemplo de Estados Uni-
dos de Norteamérica, dentro del marco de un plan de salud dental a nivel nacional
ya que el flúor evita el surgimiento de caries.
El Código Alimentario Argentino (Ley
18.284 y decreto reglamentario 2.126/71) establece los niveles de flúor admitidos
en el agua. Estos se encuentran comprendidos en un rango de entre 0,6 mg/l co-
mo límite inferior, a 1,7mg/l como límite superior tomando en cuenta los valores
medios de ingesta de agua diarios de una persona y la temperatura ambiente me-
dia para zonas geográficas determinadas.
Sin embargo, cuando estos números
son trasladados a la realidad, se puede observar que son excedidos diariamente,
ya que no se tienen en cuenta aquellas cantidades que son incorporadas por otros
medios, tales como el aire que respiramos (especialmente en áreas industriales,
como consecuencia de los tratamientos de metales como aluminio), la comida a la
cual se le agrega flúor o que naturalmente los contiene en altas concentraciones
(té, sal, pollo, leche, alimentos procesados, pescados, papas, lechuga, espina-
cas).
Tampoco podemos obviar aquellos
alimentos y demás productos de uso diario criados o producidos utilizando flúor,
tales como los pesticidas que se usan en la agricultura, artículos de higiene perso-
nal (pasta de dientes, hilo dental, enjuague bucal), productos farmacológicos y
elementos tan comunes como los enseres de cocina fabricados a base de te-
flón.
Tampoco se tiene en cuenta el hecho
de que ninguna persona bebe la misma cantidad de agua ni presenta diferentes
contexturas físicas. Por ejemplo, un atleta, o una persona con problemas de riño-
nes, consumen agua en mayores cantidades que el resto de la población. A la vez,
estas ingestas difieren si se trata de una persona joven o de una adulta.
En el mismo sentido, tampoco con-
templa el hecho de que las personas pueden padecer algún tipo de disfuncionali-
dad renal, lo que causa menor capacidad de filtración y excreción del flúor, lo que
conduce a una mayor acumulación de este en el cuerpo, escapando así de las pre-
visiones de las autoridades que regulan la cantidad de flúor admisible para la in-
gesta (1) .
En el sitio web de Aysa (2) se encuen-
tra publicada una tabla de normas mínimas de calidad donde figura que las con-
centraciones de fluoruro (F') son de 2mg/l. Esta concentra
ción excede lo permitido por el Código
Alimentario Nacional (3) , y supera en 0,5 mg/l los niveles máximos recomendados
por la OMS (4) .
En los últimos 35 años, se han llevado
a cabo en todo el mundo numerosos estudios (5) que han relacionado la ingesta
crónica de flúor con ciertas enfermedades y desórdenes en el organismo, tales
como fluorosis, osteosarcoma y efectos neurotóxicos, entre otros. Algunos de di-
chos estudios, han cuestionado incluso la eficacia del flúor en la prevención de la
caries dental, señalando que aún en aquellas zonas donde el agua no está fluora-
da, la incidencia de caries en sus residentes continúa decreciendo año a año.
En primer lugar, me referiré al daño
en la salud que genera el flúor agregado al agua.
a) Fluorosis dental (6) : El más
visible y común de los resultados del exceso de flúor en el cuerpo, aún reconocido
por las asociaciones y organismos médicos de salud dental. Esta dolencia consiste
en una hipomineralización del esmalte dental, evidenciada por manchas y erosión.
Esto causa el debilitamiento de los dientes y empobrecen la estética dental de los
sujetos, causándoles inseguridades respecto de su apariencia.
b) Fluorosis esquelética (7) : Se le
llama así al debilitamiento que padecen los huesos del cuerpo humano producido
por la acumulación de flúor en los huesos. Esto lleva a un incremento en la tasa de
fracturas óseas en la población. En su estadío más grave, se la conoce como fluo-
rosis incapacitante, cuyos efectos son la calcificación anormal en las articulaciones
y ligamentos intervertebrales, donde los tendones unen los músculos a los huesos
y en áreas interóseas, como por ejemplo en el antebrazo. La fluorosis esquelética
puede causar dolor de espalda y rigidez. Esta afección puede provocar también
otros problemas tales como:
- Calcificación de la glándula pineal,
reduciendo la producción y síntesis de melatonina, hormona responsable de acom-
pasar los niveles de descanso del
- cuerpo y de proteger al cuerpo del
daño celular ocasionado por los radicales libres. (8)
- Alteración del sistema endócrino,
irrumpiendo el ritmo metabólico del cuerpo y pudiendo provocar hipotiroidismo,
con sus consiguientes secuelas de fatiga, dolor muscular, aumento de peso, inha-
bilidad para concentrarse y memoria disminuida (9) .
- Presentación de síndromes artríticos
y dolor en las articulaciones, pudiendo llegar a convertirse en una causa directa de
osteoartritis (10) .
- Reducción de coeficiente intelectual
y posible vinculación con la demencia, como así también desarrollo disminuido del
cerebro de los fetos (11) .
c) Problemas cardiovasculares
(12) : Estudios realizados sobre niños con fluorosis dental han indicado que estos
poseían un nivel de presión sanguínea diastólica más bajo (hipotensión) que aque-
llos que no la padecían. También se ha observado que en aquellos pacientes que
sufren de fluorosis esqueletal han mostrado una acumulación desproporcionada de
calcio en las arterias, conllevando a la ocurrencia de arterosclerosis.
Numerosas personalidades del ámbito
científico y organismos sanitarios gubernamentales han concluido en que el flúor,
en las concentraciones en que se encuentra, afectan la salud de la población, y
que agregarlo en el agua de consumo humano importaría un riesgo innecesario (13)
.
En base a la información con la que
hasta el momento se cuenta, es lógico inferir que se está ante un caso de incum-
plimiento de la normativa vigente en nuestro país y de los instrumentos del dere-
cho internacional.
En primer lugar resulta evidente que
se atropella uno de los pilares del derecho ambiental. Nos estamos refiriendo al
principio precautorio. Dicho principio tiene fuerza vinculante en la legislación ar-
gentina y ha sido receptado en el art. artículo 4º de la ley N° 25.675 al establecer
que: "cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información
o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de
medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio
ambien
te". De su armonización con el artícu-
lo 41 de la Constitución Nacional, que establece que "todos los habitantes gozan
del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano (...)",
que "las autoridades proveerán a la protección de este derecho (...)" y que "Co-
rresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos
de protección", se observa cómo se incluye a la salud como objeto de resguardo
de este principio.
Asimismo, nuestro país ha asumido
los compromisos propuestos en la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Am-
biente y Desarrollo de 1992, entre los cuales se encuentra el principio precautorio
(Principio n°15). Este es posteriormente reafirmado por la ley 25.841, que aprueba
el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur, del año 2001.
A lo antedicho se le suma la
aceptación global que tiene este concepto en la legislación de países de Europa y
Norteamérica, y su presencia en tratados internacionales. Por lo tanto, es necesa-
rio tener en cuenta el principio precautorio antes de tomar la decisión de llevar a
cabo una actividad que puede llegar a significar una amenaza para la salud huma-
na o el medio ambiente, aún en los casos en que alguna relación causa-efecto no
se encuentre establecida totalmente de manera científica (14) .
A modo de cie-
rre, vale traer a colación uno de los efectos sustanciales de este principio, el cual
implica la inversión de la carga de la prueba. Dado que lo que se quiere prevenir
es que ocurra el daño antes que tener que repararlo ex-post, la obligación de de-
mostrar la inocuidad del impacto de la actividad que se propone llevar adelante le
corresponde a aquel que potencialmente puede llegar a causar el riesgo.
El acceso al agua potable es ade-
más un derecho humano. Está garantizado por tratados con jerarquía constitucio-
nal. El Estado Argentino tiene la obligación de brindar acceso al agua potable y se-
gura a la población, de acuerdo a lo que surge de la ratificación de tratados inter-
nacionales con jerarquía constitucional y plenamente operativos como el Pacto In-
ternacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículos 11 y 12), la
Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 24.2.c) y la Convención sobre la
Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (artículo 14.2.h)
y la sucesiva jurisprudencia nacional (15)
La Corte Suprema de Justicia de la
Nación consideró que el derecho humano al agua "es indispensable para vivir dig-
namente y es condición previa para la realización de otros derechos humanos" y
recordó el carácter limitado del agua y el bien público, convirtiéndose en un dere-
cho fundamental para la vida y la salud (16) .
Vale aclarar que por agua potable
se entiende la que es apta para la alimentación y el uso doméstico, que no con-
tenga substancias o cuerpos extraños de origen biológico, orgánico, inorgánico o
radiactivo en tenores tales que la hagan peligrosa para la salud y que presente un
sabor agradable, sea incolora, inodora, límpida y transparente (Código Alimentario
Argentino, Artículo 982). Cuando hablamos de agua segura nos referimos al resul-
tado de un sistema seguro de su manejo, de forma tal que el sistema de distribu-
ción no presente fallas que logren contaminarla (17) . Se puede concluir entonces
que el acceso a agua potable y segura, es decir, aquella que, entre otras caracte-
rísticas, no afecte negativamente la salud del que la consume, es un derecho hu-
mano protegido constitucionalmente, internacionalmente reconocido y una obliga-
ción con la que el Estado debe cumplir, y que el agregado de flúor al agua trans-
grede dichos preceptos.
Por su lado, resulta pertinente dar
cumplimiento a lo ordenado en el capítulo IV del Código Penal de la Nación ("Deli-
tos contra la salud pública. Envenenar o adulterar aguas potables o alimentos o
medicinas"), ya que se estaría configurando el tipo penal descrito en los artículos
200, 201, 201bis, 203, y 207. En el caso de que el fluoruro agregado al agua no
fuera fluoruro de calcio, se estaría también ante la violación de la Ley 24.051 de
Residuos Peligrosos. Dicha ley encuadra a este elemento dentro de la categoría
Y32 de su Anexo I (compuestos inorgánicos de flúor, con exclusión del fluoruro de
calcio), y 9H11 del Anexo II (sustancias tóxicas que, de ser aspiradas, ingeridas o
que en caso de penetrar en la piel, pueden entrañar efectos retardados o crónicos,
incluso la carcinogenia).
Restaría investigar la procedencia
del insumo para poder determinar si este también encaja en la clasificación Y4 del
Anexo I (desechos resultantes de la producción, la preparación y utilización de bio-
cidas y productos fitosanitarios). Esta ley prevé las penas del artículo 200 del códi-
go penal para aquel que utilizando los residuos anteriormente referidos, envenena-
re, adulterare o contaminare de un modo peligroso para la salud, el suelo, el agua,
la atmósfera o el ambiente en general.
No se puede obviar el
artículo 42 de la Constitución Nacional el cual establece que "Los consumidores y
usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la pro-
tección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecua-
da y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos (...)". De conformidad
con el artículo 1° de la ley nacional 24.240, se entiende por consumidor a "toda
persona física o jurídica que adquiere o utiliza bienes o servicios en forma gratuita
u onerosa como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o so-
cial. Se considera asimismo consumidor o usuario a quien, sin ser parte de una re-
lación de consumo, como consecuencia o en ocasión de ella adquiere o utiliza bie-
nes o servicios como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o
social, y a quien de cualquier manera está expuesto a una relación de consu-
mo."
Lo antedicho
significa que todos quienes habitan en la República Argentina son consumidores
del servicio público de provisión de agua potable a través del sistema de red do-
méstica. Por su lado, el artículo 2° de la citada norma define al proveedor como "la
persona física o jurídica de naturaleza pública o privada, que desarrolla de manera
profesional, aun ocasionalmente, actividades de producción, montaje, creación,
construcción, transformación, importación, concesión de marca, distribución y co-
mercialización de bienes y servicios, destinados a consumidores o usuarios. Todo
proveedor está obligado al cumplimiento de la presente ley. No hay duda respecto
de la calidad de proveedor que el Estado tiene respecto de la prestación del servi-
cio público de suministro de agua. Dicha calidad se mantiene aunque dicho servicio
fuese indirectamente prestado por empresas privadas por medio de la concesión.
Se entiende pues que el agregado
de flúor al agua de red viola los artículos 4º al 6º de la ley 24.240. Dichos artículos
imponen el deber de informar de manera gratuita, cierta, clara y detallada al con-
sumidor todo lo relacionado con las características esenciales de los bienes y servi-
cios que provee.
No hay que obviar el hecho de que
las cosas y servicios deben ser suministrados o prestados en forma tal que, utiliza-
dos en condiciones previsibles o normales de uso, no presenten peligro alguno pa-
ra la salud o integridad física de los consumidores o usuarios. Las cosas y servicios,
incluidos los servicios públicos domiciliarios, cuya utilización pueda suponer un
riesgo para la salud o la integridad física de los consumidores o usuarios, deben
comercializarse observando los mecanismos, instrucciones y normas establecidas o
razonables para garantizar su seguridad.
Tampoco hay que de-
jar pasar por alto el hecho de que el procedimiento de fluoración del agua de red,
dada su finalidad, es un tratamiento médico. Ante dicha realidad, surge un gran
dilema ético ya que, el Estado, como proveedor del servicio de suministro de agua
potable, viola el artículo 6° de la ley nacional 25.629 que establece que "toda ac-
tuación profesional en el ámbito médico-sanitario, sea público o privado, requiere,
con carácter general y dentro de los límites que se fijen por vía reglamentaria, el
previo consentimiento informado del paciente." Entiéndase como tal a "la declara-
ción de voluntad suficiente efectuada por el paciente, o por sus representantes le-
gales en su caso, emitida luego de recibir, por parte del profesional interviniente,
información clara, precisa y adecuada con respecto a:
a) Su estado de salud;
b) El procedimiento propuesto, con
especificación de los objetivos perseguidos;
c) Los beneficios esperados del pro-
cedimiento;
d) Los riesgos, molestias y efectos
adversos previsibles;
e) La especificación de los procedi-
mientos alternativos y sus riesgos, beneficios y perjuicios en relación con el proce-
dimiento propuesto;
f) Las consecuencias previsibles de
la no realización del procedimiento propuesto o de los alternativos especifica-
dos.
Como se deriva de la norma, la
afectación de las aguas al procedimiento propuesto por la ley 21.172 se aplica a
nivel nacional. Esto supone la imposición obligatoria de un tratamiento médico en
masa. Tratamiento que, más allá de disponer mediante el Código Alimentario los
parámetros de las dosis de flúor en agua según los distintos escenarios locales, no
tiene manera de controlar cuánto flúor ingiere cada habitante, ni ha creado pro-
grama alguno para realizar un seguimiento de los efectos que su acumulación pro-
duce en el organismo de cada persona a lo largo de su vida. Más aún, aplica igual
dosis a ciudadanos de distintas complexiones, edades e historial clínico, sin discri-
minar si poseen alguna condición particular que podría verse agravada por el con-
sumo de flúor. Su ingesta es inevitable, ya que no sólo se encuentra en el agua
potable de las redes domésticas, sino también en el agua embotellada industrial-
mente.
El 98% de los países de Europa ha
prohibido la aplicación de flúor al agua (18) , basándose principalmente en la oposi-
ción a forzar un tratamiento médico en masa cuyas dosis no son susceptibles de
ser controladas, ni sus efectos en cada individuo medidos o monitoreados.
Vale traer a colación el caso "Baha-
mondez" (19) , en relación al cual la Corte Suprema de Justicia se expidió en abs-
tracto, resolviendo por mayoría que se debe respetar la autonomía (20) del paciente
a elegir someterse o no al tratamiento médico que considere más adecuado para
su bienestar, siempre que su conducta no cause daños a terceros y que no busque
el suicidio. Si bien este caso se basaba en convicciones religiosas, no vemos cómo
esto obsta a la realización de una analogía con del deseo de querer conservar la
salud ante el planteo de dudas fundadas respecto al tratamiento médico.
A todo lo hasta aquí explicado se
pueden agregar las siguientes aclaraciones en pos de eliminar la fluoración de las
aguas de suministro público.
En primer lugar, el tratamiento está
dirigido directamente a afectar la salud de la persona, no la potabilidad o calidad
del agua. A diferencia de la cloración del agua, donde se la trata directamente con
el fin de convertirla en apta para el consumo humano, con la fluoración se la utiliza
simplemente como un medio para propagar el flúor hasta los destinatarios. Cuando
se lo utiliza de esta manera para prevenir una enfermedad que no surge natural-
mente del consumo del agua, el flúor es considerado una droga.
Por otro lado, el flúor no es un nu-
triente esencial. No es requerido por nuestro organismo para llevar a cabo proceso
alguno. Su falta, por lo tanto, no provoca ningún trastorno. Aquí yace también la
distinción con el proceso de agregado de iodo a la sal, cuyo déficit está comproba-
do que causa trastornos en el cuerpo.
Se ha comprobado además que el
uso de flúor para la prevención de la aparición de la caries es eficiente cuando se
utiliza a nivel local (lavado de dientes) y no a través del consumo de este en el
agua. Si bien el argumento principal para la fluoración del agua es la prevenir la
aparición de la caries en los dientes, estudios realizados por la OMS en 2012 de-
muestran que en los países donde no se fluoriza el agua, este tipo de afecciones
dentales ha disminuido. (21)
Llegado a este punto debe uno pre-
guntarse, ¿hasta dónde puede tomar iniciativa el Estado y restringir derechos de
sus habitantes en nombre del "bien común, la salud pública y el progreso?
Los doctrinarios del Derecho coinciden
al considerar que los límites al poder de policía son la razonabilidad para su ejerci-
cio y su legalidad, incluyendo primariamente en este aspecto el respeto por la
normativa constitucional. Su piedra angular es el art. 28 de nuestra Constitución
Nacional, que establece que los principios, derechos y garantías reconocidos en los
anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su
ejercicio.
La regulación policial es razonable
cuando se la lleva a cabo con miras a la consecución del bien público, haya pro-
porcionalidad entre este fin y el medio utilizado, y que el resultado no sea de ma-
nifiesta iniquidad (22) .
Agustín Gordillo agrega que el obrar
del Estado será ilegítimo y arbitrario cuando no se tengan en cuenta hechos acre-
ditados, o de público y notorio, o se funde en hechos o pruebas inexistentes (23) .
En el caso concreto, si bien el espíritu
de la Ley 21.172 es mejorar la salud pública dental de la población, no podemos
afirmar que dicho fin guarde proporcionalidad con el medio utilizado, cuando ade-
más ha sido demostrado que resulta eficaz solo para un grupo minoritario de la
población (menores de 14 años), y que se generan graves efectos no deseados en
la salud. Y menos aun cuando se pueden obtener los resultados buscados por me-
dios no invasivos ni obligatoriamente impuestos, como ser el uso de la pasta dentí-
frica.
En el fallo "SALADERISTAS SANTIA-
GO, JOSE y JERONIMO PODESTA Y OTROS v. PROVINCIA DE BUENOS AIRES" de
1887, fallo 51:274 CSJN, considerando 3º y 4º, la Corte Suprema de Justicia Na-
cional rechaza la demanda invocando: "(...) los saladeristas de Barracas no pueden
por consiguiente invocar ese permiso para alegar derechos adquiridos, no sólo
porque él se les concedió bajo la condición implícita de no ser nocivos a los intere-
ses generales de la comunidad, sino porque ninguno puede tener un derecho ad-
quirido de comprometer la salud pública (...). Consideramos importante destacar
como, si bien aquí la restricción va dirigida a una persona del sector privado, la
CSJN concibe la idea de que nadie puede comprometer la salud pública reclaman-
do tener derechos adquiridos para comprometer la salud pública. Ni siquiera el Es-
tado al ejercer su poder de policía.
Resulta también digno de mención lo
dispuesto en los considerandos del fallo "Vila, Cándida v. Caja Nacional de Previ-
sión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles", (JA, 20/4/94) (PTN, Dictáme-
nes, 123:457), que enuncia que la restricción de los derechos constitucionales
pueden llevarse a cabo "siempre que los medios elegidos sean razonables y haya
proporcionalidad entre las reglas y limitaciones y los fines perseguidos por la ley,
será o no admisible la pertinente restricción de los derechos individuales afecta-
dos".
Entiendo pues que la ley 21.172 debe
ser derogada para dejar sin efecto la obligatoriedad de agregar flúor al agua de
red para consumo humano. Por ello también considero pertinente modificar el Có-
digo Alimentario Argentino para que se lo adecue a los valores que la OMS esta-
blece actualmente como límite máximo en el agua destinada para el con
sumo humano, es decir 1,5 mg/l.
Asimismo entiendo que se debe prohibir el agregado de flúor a todo producto ali-
menticio y bebida destinado a ser consumido por seres humanos. En consecuencia
propongo también la obligatoriedad de reducir los niveles presentes naturalmente
en el agua destinada al consumo humano cuando fueren superiores a 1,5
mg/l.
Por todo lo expuesto, solicito a mis
pares la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| AGUILAR, LINO WALTER | SAN LUIS | COMPROMISO FEDERAL |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| OBRAS PUBLICAS (Primera Competencia) |
| ACCION SOCIAL Y SALUD PUBLICA |