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PROYECTO DE TP
Expediente 1116-D-2009
Sumario: MARCO REGULATORIO GENERAL DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. REGIMEN.
Fecha: 25/03/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 17
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º: La presente ley
constituye el Marco Regulatorio General de los Servicios Públicos cuya
habilitación corresponde a la autoridad nacional.
Artículo 2º: La presente ley rige las
actividades industriales y comerciales incluidas en su Anexo I, que se
desarrollen en el territorio de dos o más provincias o en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y en una o más provincias, las que se declaran servicio público de
jurisdicción nacional. En el futuro podrán incluirse bajo su régimen aquellas
otras actividades industriales y comerciales interjurisdiccionales que reúnan las
siguientes características:
a) atiendan necesidades de interés
general;
b) sus mercados, o algunos de sus
segmentos, presenten condiciones naturales que impidan la provisión
razonablemente competitiva del servicio en condiciones de eficiencia; y
c) sean declaradas servicio público
por ley del Congreso de la Nación. A estos efectos, la ley que así lo declare
deberá, en el mismo acto, aprobar el marco regulatorio sectorial cuyas reglas se
adecuarán a las del presente Marco Regulatorio General.
Ninguna actividad será
considerada servicio público si no reúne todas las características
anteriores.
Artículo 3º: Las reglas de la
presente ley son aplicables a los marcos regulatorios de los servicios públicos
indicados en el Anexo I y vigentes a la fecha de su sanción, hayan sido
aprobados por ley o por decreto, los que se considerarán modificados de pleno
derecho al sancionarse la presente ley en lo que fueran incompatibles con ésta.
En los casos en que dichas modificaciones afectaren la ecuación económica de
los contratos vigentes se deberá contemplar el reestablecimiento de dicha
ecuación..
Artículo 4º: Se declaran políticas
nacionales en materia de servicios públicos las siguientes:
a) El respeto de los principios de
accesibilidad, universalidad, igualdad, continuidad, calidad, transparencia y
participación.
b) La presencia protagónica del
Estado en el control de los prestadores de servicios públicos, con la
participación de las asociaciones de usuarios y consumidores.
c) El carácter subsidiario de la
presencia del Estado en la prestación de los servicios públicos. A estos efectos,
el Estado Nacional, por sí o por medio de un ente por él controlado cualquiera
sea su naturaleza jurídica, sólo podrá prestar servicios públicos regidos por la
presente ley cuando no existan particulares interesados en hacerlo en
condiciones normales de mercado para la actividad de que se trate. En tal caso,
el llamado a licitación pública para adjudicar la prestación del servicio deberá
reiterarse cuando aparezcan interesados en prestarlos y en ningún caso con
intervalos superiores a tres años. Durante la prestación estatal, el prestador
deberá ajustarse a las reglas de esta ley y del marco regulatorio respectivo y
deberá incluirse como ítem especial de la Ley Anual de Presupuesto el costo de
capital de los recursos utilizados por el Estado.
d) La solidaridad intra-
generacional que permita financiar el servicio universal, mediante la afectación
de recursos públicos aportados por los contribuyentes o mediante sobreprecios
pagados por los usuarios.
e) La solidaridad inter-
generacional para mantener en todo momento el nivel de inversiones
necesarios para la expansión y actualización tecnológica del servicio en
beneficio de las generaciones futuras.
f) La protección de los recursos
naturales y el ambiente humano.
g) La utilización de las
oportunidades de inversión que brindan los servicios públicos en pro del
desarrollo de proveedores locales de bienes y tecnología a costos
internacionalmente competitivos.
Los marcos regulatorios sectoriales
y las condiciones de cada habilitación incluirán reglas que propendan a la
consecución de tales políticas por cuyo cumplimiento velarán los Entes
Reguladores.
Artículo 5º: Los marcos
regulatorios sectoriales deberán respetar las siguientes reglas:
a) Asegurar la clara división de
roles entre el poder político como autoridad regulatoria y, en su caso,
habilitante, los entes reguladores sectoriales de control regulatorio ("Entes
Reguladores"), y los prestadores. Un prestador de servicios públicos no podrá
ejercer facultades regulatorias o de control por sobre terceros
prestadores.
b) Promover la mayor competencia
posible en los segmentos del mercado que no constituyan monopolios
naturales.
c) Simular en la regulación del
componente naturalmente monopólico remanente las condiciones de los
mercados competitivos, en términos de reglas de fijación de precios,
transparencia, calidad, asignación de riesgos, reinversión, modernización y
otros aspectos relevantes.
d) Obligar a los prestadores a
brindar a los Entes Reguladores la información que resulte necesaria para el
control contable y técnico de la prestación del servicio. La información no
confidencial de las empresas prestadoras, así como toda otra información
relevante, deberá estar disponible de la manera más amplia posible (a través de
Internet), para toda persona interesada.
e) Establecer y reglamentar
procedimientos de audiencia pública o procedimiento participativo similar o
equivalente a los previstos en el Decreto 1172/03 para el dictado de toda
decisión tarifaria de carácter general y para las demás decisiones regulatorias
generales que el marco regulatorio respectivo claramente enumere.
f) Establecer, para aquellos casos
en los que deba restringirse el número de las habilitaciones, un proceso de
selección de los prestadores de servicios públicos mediante licitación pública o
concurso nacional o internacional, con mecanismos que aseguren transparencia
y concurrencia y previo el establecimiento por ley del respectivo marco
regulatorio. Cada pliego licitatorio establecerá los requisitos que deban cumplir
los potenciales prestadores e incluirá, como anexo al mismo, el texto de la
habilitación a otorgarse al adjudicatario, la que deberá respetar las reglas y
objetivos de la presente ley y del marco regulatorio sectorial respectivo. La
selección deberá realizarse prioritariamente sobre la base de un criterio objetivo
y de una única variable económica que ofrezcan en forma homogénea los
interesados por prestar el servicio en las condiciones de tarifas y metas de
coberturas y calidad del servicio que el pliego fije.
g) Exigir procesos de selección
transparentes para la adquisición de bienes y servicios por parte de los
prestadores, que aseguren la obtención de la mejor relación calidad/precio
posible y eviten la fuga de beneficios hacia empresas vinculadas. Cuando dichos
procesos estén sujetos a normas generales o especiales que favorezcan la
provisión local, el sobrecosto -si lo hubiere- deberá ser computado en la fijación
de las tarifas.
h) En aquellos servicios públicos
que atiendan necesidades personales que se consideren impostergables,
reglamentar el procedimiento mediante el cual se otorgarán las tarifas sociales
que permitan mantener niveles razonables de servicio.
Artículo 6º: Los Entes Reguladores
establecidos por los marcos regulatorios sectoriales se ajustarán a las siguientes
reglas:
a) Deberán estar conformados de
manera tal que se asegure:
(1) la autarquía de su
organización jurídica;
(2) su independencia respecto de
la autoridad pública que otorga la habilitación;
(3) la capacitación técnica y
profesional de sus miembros;
(4) el empleo de procesos de
selección transparentes; y
(5) la independencia e
imparcialidad de sus autoridades respecto de los intereses particulares
afectados mediante la aplicación de estrictos regímenes de
incompatibilidad.
b) Prever la participación de las
asociaciones de consumidores y usuarios debidamente reconocidas, de las
provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su caso, en cuyos
territorios se preste el servicio público, en los términos que establezca el
respectivo marco sectorial.
c) Los integrantes de los órganos
superiores de los Entes Reguladores serán designados por el Poder Ejecutivo,
previo concurso público, quien requerirá el acuerdo del Senado de la Nación.
Durarán cinco años en sus funciones. Podrán ser removidos de sus cargos, por
el Poder Ejecutivo nacional, por incumplimiento de las disposiciones contenidas
en el respectivo marco regulatorio sectorial o por incurrir en alguna de las
inhabilidades previstas en el mismo. La remoción de los miembros del Directorio
será decretada por el Poder Ejecutivo nacional cuando mediare mala conducta
o incumplimiento de los deberes de funcionario público, debiéndose contar para
ello con el previo consejo de una comisión del Honorable Congreso de la
Nación.
d) Anualmente, los Entes
Reguladores deberán elevar un informe anual al Poder Ejecutivo y al Congreso
de la Nación al que se adjuntarán los informes que deseen presentar por
separado los representantes indicados en el inciso (b) del presente artículo.
Estos informes deberán ser publicados en la pagina web del ente
regulador.
Artículo 7º: En materia tarifaria,
cada marco regulatorio sectorial deberá respetar los siguientes principios
generales:
a) Establecer mecanismos que
arrojen una tarifa justa y razonable y permitir recuperar los costos de su
inversión y operación, con una rentabilidad igualmente razonable, a un
operador eficiente, quedando dicho operador expuesto a riesgos comerciales y
de gestión que podrían hacer variar la rentabilidad a su favor o en su perjuicio,
en las distintas etapas de la concesión o licencia.
b) La estructura tarifaria no
incluirá subsidios cruzados de servicios prestados en posición monopólica a
favor de servicios o actividades prestados en competencia efectiva o potencial.
Podrán existir sobrecargos explícitos y no discriminatorios porcentualmente
sobre la totalidad de los usuarios o bien se constituirá un fondo específico
cuando ello sea necesario para financiar el servicio universal o asegurar tarifas
sociales. Cuando el Estado suspenda el flujo de subsidios o contribuciones
prometidos, las empresas prestadoras podrán sustituir los aportes estatales
incumplidos con fondos propios los que serán compensables, hasta el monto así
sustituido, contra todos los impuestos cobrados por la jurisdicción que
suspendió sus contribuciones. Los importes correspondientes a los tributos
nacionales coparticipables así compensados se atribuirán a la participación
correspondiente del Estado nacional en el régimen de coparticipación federal de
impuestos.
c) Las tarifas deberán ser fijadas
en moneda nacional. Las empresas prestadoras podrán obtener la conformidad
del respectivo Ente Regulador para incluir un factor que contemple la
devaluación del signo monetario nacional en la medida estrictamente necesaria
para atender el servicio de su endeudamiento en moneda extranjera pero ello
siempre que demuestren al Ente Regulador la conveniencia de tal
endeudamiento y que su nivel general de endeudamiento no supere el límite
fijado en la respectiva habilitación.
d) El mecanismo de ajuste tarifario
incluirá revisiones periódicas, con plazos que no podrán ser inferiores a 3 años
ni superiores a 5 años, en cuya oportunidad se realizarán ajustes en el conjunto
de variables regulatorias de manera tal que un operador eficiente pueda
obtener una rentabilidad razonable sobre sus inversiones; a su vez, dentro de
cada período tarifario, se establecerán mecanismos transparentes, ágiles y
previsibles, sujetos al control posterior del Ente Regulador, aptos para reflejar
en las tarifas el efecto de cambios en los costos no controlables por las
empresas. Cuando dichos aumentos de costo tengan origen en medidas
estatales de carácter local el efecto sobre la tarifa se restringirá, en cuanto ello
fuere posible de acuerdo con las características del servicio, a los usuarios
radicados en la jurisdicción que dio origen a la medida.
e) En oportunidad de cada revisión
tarifaria el Ente Regulador podrá imponer cambios en las reglas de prestación
del servicio que incorporen innovaciones técnicas o que de otra manera
mejoren la prestación o la hagan más confiable o segura sin afectar con ello el
principio establecido en el inciso (a) del presente artículo. En caso de urgencia,
el ente regulador podrá imponer tales cambios, antes de la próxima revisión
tarifaria, sin perjuicio del derecho del prestador a obtener un reajuste de la
tarifa si el incremento de costos superara el tope de costos absorbibles por el
prestador que a tal efecto se hubiere fijado en la última revisión tarifaria.
f) Sin perjuicio de la revisión
tarifaria periódica antedicha, cuando factores económicos generales, ajenos al
servicio, provocaran alteraciones a la ecuación original, los prestadores y los
consumidores podrán solicitar a la autoridad de control las modificaciones de
tarifas que sean necesarias para mantener el adecuado equilibrio. Recibida la
solicitud de modificación, el ente de control deberá resolver dentro del plazo de
60 (sesenta) días, previa convocatoria a audiencia pública que se celebrará
dentro de los primeros 15 (quince) días desde recibida la citada solicitud.
g) Se asegurará asimismo, el
principio de neutralidad tributaria, según lo dispuesto en el "Pacto Federal Para
el Empleo, la Producción y el Crecimiento", suscripto entre el Estado Nacional y
los Estados Provinciales con fecha 12 de agosto de 1993".
Artículo 8º: Las nuevas
habilitaciones para prestar servicios públicos adoptarán la forma de concesión,
licencia o permiso según prevea el marco regulatorio respectivo, o lo decida el
Poder Ejecutivo en ejercicio de la opción que dicho marco le confiera. A este
respecto, los marcos regulatorios sectoriales:
a) podrán disponer que las
licencias y los permisos se otorgarán con o sin límite temporal pero siempre
sujeto al cumplimiento de las condiciones establecidas en dicho otorgamiento y
a las que válidamente se establecieran posteriormente.
b) Establecerán las materias que,
en su caso, deberán ser regladas por las habilitaciones que se expidan bajo su
régimen.
c) Deberán prever expresamente
todas las modificaciones contractuales que la autoridad pública pueda decidir
por razones de interés general. El rescate o la revocación de la habilitación por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia, sólo procederá si estuviere
expresamente previsto en la habilitación respectiva o fuere autorizado
previamente por ley del Congreso con referencia específica al sector o
prestador en cuestión. En cualquiera de estos casos, deberán establecerse
previamente los alcances de la indemnización que recibirá el prestador.
Artículo 9: De forma.-
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
1. Consideraciones generales
La reforma constitucional de 1994
incluyó es su texto algunas previsiones sobre consumidores y usuarios de
bienes y servicios, así como contenidos generales de la legislación y los marcos
regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional ( artículo 42 ). Es
sabido que algunos de esos marcos regulatorios fueron establecidos por medio
de ley del Congreso y otros por decreto del Poder Ejecutivo en función de
atribuciones delegadas. El presente proyecto viene a cumplir cabalmente con
este mandato constitucional, protegiendo los valores de transparencia,
solidaridad y competencia que la Constitución impone.
La práctica regulatoria desde la
vigencia de dicho artículo 42 ha omitido en algunos casos el respeto a esos
principios. En diversas experiencias sectoriales ha sido clara la falta de
autonomía y profesionalidad del organismo regulador, así como otras
deficiencias en el proceso regulatorio. También la experiencia indica que así
como se debieron encarar sobre la marcha situaciones de indigentes con serias
dificultades para afrontar el pago de los servicios esenciales, es ahora
conveniente incluir algunos criterios directores permanentes. Estas falencias, y
otras, deben ser analizadas bajo la perspectiva mas amplia de la historia de los
servicios públicos en nuestro país, para evitar que la inmediatez en el tiempo
invierta la magnitud de los errores a lo largo de dicha historia.
Durante la primera mitad del Siglo
XX Argentina llegó a tener los mejores servicios públicos de Latinoamérica.
Tanto por la extensión de la red ferroviaria, como por la penetración del
servicio telefónico, para dar dos ejemplos, nuestro país era líder en la región.
Buenos Aires fue una de las primeras ciudades del mundo en tener un sistema
de subterráneos. Todo ello fue financiado por inversiones mayoritariamente
privadas y algunas públicas.
Al finalizar la Segunda Guerra
Mundial Europa buscó re-capitalizarse vendiendo sus inversiones en el
extranjero. El Estado argentino accedió y para adquirir las empresas de
servicios públicos de capitales extranjeros pagó importantes sumas de divisas,
las que podrían haberse destinado a construir nuevas obras de infraestructura,
en lugar de adquirir infraestructura existente.
Una vez que la mayoría de los
servicios públicos estuvo en manos del Estado, éste demostró ser un pésimo
administrador. Además, subordinó la política tarifaria a las exigencias políticas
de cada momento, con lo que descapitalizó progresivamente a las empresas
estatales prestadoras. Esperas de diez o de quince años para conseguir una
línea telefónica eran la regla y no la excepción. Al desmanejo y a la politización
se sumó la corrupción. En construir su parque de generación eléctrica bajo la
gestión estatal, Argentina gastó 25.000 millones de dólares más que lo que
debiera haber sido el costo si se hubieran pagado precios internacionales.
Durante la década de los '90 se
revirtió el proceso. Se lo hizo de manera apresurada y desordenada, con
errores pero también con aciertos. Que la crítica actual es ideológica y no
objetiva lo demuestra el hecho que ella alcanza a todas las privatizaciones por
igual, tanto a las mal como a las bien hechas.
Bien se ha dicho que los países
que no aprenden de su historia están condenados a repetirla. Por ello el
Proyecto busca superar las falencias observadas en la implementación de la
política de privatizaciones pero sin caer en los vicios de la anterior gestión
estatal.
El Proyecto construye y no
destruye. Aprende de la experiencia para corregir los errores cometidos pero no
reincide en errores aun más antiguos. Avanza, en lugar de retroceder con saltos
hacia atrás que parecen más preocupados por reivindicar ideas perimidas que
por proponer soluciones modernas y eficaces. Emerge de un detenido
diagnóstico de las virtudes y defectos de la experiencia regulatoria argentina e
internacional en materia de servicios públicos, pero también toma en cuenta el
cambio en el contexto económico y social operado en el país en los últimos tres
años que obliga a considerar aspectos sociales no debidamente considerados
en la experiencia previa. Supera así posiciones meramente académicas y casi
centenarias, hoy abandonadas aún en los mismos países que los originaron,
para acercar a la Argentina las prácticas más actualizadas de las naciones que
figuran a la vanguardia de la problemática de los servicios públicos.
En efecto, un análisis retrospectivo
de la materia a escala internacional permite observar que la prestación de los
servicios públicos durante el siglo XX se realizó alternativamente por medio de
la provisión directa por parte del Estado o indirecta por intermedio de una
empresa privada actuando como delegada de una autoridad pública concedente
(el modelo tradicional europeo), o por medio de la prestación privada sujeta a
una normativa regulatoria administrada por organismos públicos de control (el
modelo norteamericano). Durante buena parte de dicho siglo, ambos
mecanismos mostraron falencias de distinta gravedad, dando lugar en las
últimas dos décadas a cambios en dos sentidos fundamentales: primero, la
clara separación del rol de concedente y regulador, a cargo del Estado, y el rol
de prestador, a cargo de empresas privadas o en su defecto empresas públicas
con claros mandatos y suficiente independencia del poder político; segundo, la
evolución desde una regulación multidimensional orientada por los costos
propios de las empresas reguladas hacia una regulación concentrada en
segmentos neurálgicos de cada industria, donde las empresas prestadoras
tuvieran incentivos a operar más eficientemente en beneficio de los
usuarios.
Esto último significó
concretamente avanzar en la liberalización de los segmentos potencialmente
competitivos de cada servicio público, en continuo avance por los desarrollos
tecnológicos que permitieron prestaciones eficientes a menor escala y
tecnologías alternativas y, en lo referente al componente naturalmente
monopólico remanente, reemplazar la regulación por tasa de retorno (también
denominada regulación costo-plus, ya que la tarifa se fijaba sin plazos definidos
para permitir a la empresa cubrir los costos incurridos más una tasa de
rentabilidad razonable sobre sus activos), por una regulación de precio tope, en
la cual se establecen precios que en el corto y mediano plazo (entre 3 y 6 años,
pero típicamente entre 4 y 5 años) evolucionan independientemente de los
costos efectivamente incurridos por la empresa regulada (e incluyen
indexaciones según la inflación doméstica), y donde se prevén revisiones
periódicas al final de dichos períodos tarifarios tendientes a fijar tarifas que
nuevamente vuelvan a reflejar los costos que efectivamente se incurrirán a
futuro, según sean las nuevas obligaciones impuestas.
Así, a pesar de la diversidad de
experiencias internacionales que se pueden rescatar en la materia, es innegable
la generalizada concentración del Estado en las tareas de regulación y control
de los servicios públicos, invitando al sector privado a participar activamente en
su prestación sujeta a regulación en los segmentos donde no exista
competencia posible a pesar del avance tecnológico en cada caso, y la
adecuación de la práctica regulatoria con el fin de replicar mejor la asignación
de riesgos e incentivos característicos de los mercados competitivos, en los
cuales cada empresa tiene los incentivos correctos para operar eficientemente,
a riesgo de sufrir en carne propia las consecuencias negativas de no lograrlo (y
los beneficios de hacerlo exitosamente).
Esta descripción es válida para la
gran mayoría de los países de la Unión Europea, y característica también de
prácticamente la totalidad del continente americano, más allá de la calidad de
instrumentación variable en cada caso y los contraejemplos sectoriales aún
existentes.
Debe notarse que esta evolución
de la práctica internacional es típicamente dispuesta con el fin de lograr
servicios públicos de mayor calidad, a menor costo para los usuarios, y con un
más rápido acceso a quienes aún no disponen de los mismos en el caso de los
países menos desarrollados, independientemente de la disponibilidad o no de
fondos públicos para afrontar las importantes inversiones necesarias a tal fin,
ya que dichos recursos públicos -si están disponibles- deben primordialmente
dirigirse hacia actividades donde el sector privado no está dispuesto a
incursionar o donde se plantean objetivos sociales que hacen impropio el retiro
del Estado como prestador e incluso financiador de tales servicios (principio de
subsidiariedad). Claro está que los fondos públicos en la Argentina tendrán
fuertes limitaciones y usos alternativos para atender necesidades sociales
acuciantes en los próximos años, de forma tal que la atracción de inversiones
privadas en estas actividades redundará en beneficios para los usuarios de
estos servicios públicos pero también para quienes deben ser asistidos por el
Estado en términos de acceso a la salud, educación, seguridad, justicia,
etc.
Las pautas generales resultantes,
a ser instrumentadas en cada sector según sean las especificidades respectivas,
tienden a asegurar el más pronto acceso de la población a los servicios básicos,
la adecuada calidad de los mismos, y la menor tarifa compatible con los
objetivos anteriores. La previsibilidad de las decisiones regulatorias que deban
aplicarse en el futuro contribuirá claramente a estos objetivos, ya que permitirá
atraer nuevas y mayores inversiones con menores exigencias de rentabilidad y
sin garantías artificiales que violen el principio constitucional del art. 42. A su
vez, estos objetivos son mejor satisfechos a partir de la transparencia del
proceso regulatorio, permitiendo tanto corregir a tiempo desvíos en la
instrumentación de la legislación vigente como dotar de legitimidad social a
políticas públicas frecuentemente conflictivas.
El Marco Regulatorio General que
el Proyecto implementa se ajusta a las prácticas modernas en materia de
servicios públicos que procuran separar las distintas etapas de la industria para
permitir así el máximo grado posible de competencia en aquellos sectores
donde ésta es posible, evitando aglutinarlas con reglamentaciones genéricas
que, más allá de sus intenciones declaradas, son perjudiciales para los intereses
y derechos que protege la Constitución en la medida en que favorecen la
ingerencia del poder político con descuido de los aspectos técnicos. Al mismo
tiempo, crea -y no destruye- condiciones de seguridad jurídica comparables con
las de países limítrofes para evitar que las inversiones se canalicen solamente
hacia ellos y nuestro país pase de exportador a importador de ciertos servicios
públicos. Al establecer de esta manera una política de respeto de los derechos
adquiridos de los actuales prestadores, el Proyecto adopta una visión de largo
plazo en pro de generar una nueva corriente de inversiones al sector para
contemplar así el interés de los futuros usuarios y apoyar el desarrollo
tecnológico de los servicios públicos con énfasis en los proveedores
nacionales.
El Proyecto atiende también a la
experiencia histórica argentina en la materia que evidencia repetidos actos de
oportunismo y demagogia oficiales que llevaron a descapitalizar los servicios
públicos y reducir sus niveles de prestación muy por debajo de lo que la
sociedad exigía.
2. Análisis del articulado
En sus primeros dos artículos, el
Proyecto fija el ámbito de aplicación de la ley. Lo hace, por una parte,
respetando el sistema federal y las autonomías provinciales al reservar para la
jurisdicción nacional sólo aquellos servicios cuya prestación, al exceder el marco
de una jurisdicción local, queda comprendida por la noción de comercio
interprovincial cuya regulación está constitucionalmente reservada al Congreso
nacional.
El artículo 2º enumera, con
referencia a un Anexo, las actividades que actualmente deben ser consideradas
servicios públicos y fija las pautas para la inclusión futura de otras que cumplan
los tres recaudos básicos: atención de necesidades generales, condiciones
naturales que impidan razonable competitividad y declaración por ley del
Congreso.
El artículo 3º declara la inmediata
aplicación del marco general a los marcos regulatorios sectoriales vigentes,
pero respetando los derechos adquiridos de los actuales prestadores.
El artículo 4º sienta las políticas
del marco regulatorio general. Los principios de accesibilidad, universalidad,
igualdad, continuidad, calidad, transparencia y participación son los que recoge
la más reciente normativa de la Unión Europea. Ellos combinan las reglas
tradicionales de los servicios públicos con aspiraciones modernas que
contemplan valores sociales y políticos sin mengua de la eficiencia y el progreso
tecnológico.
El Proyecto contempla la diferente
presencia del Estado en cada faz de los servicios públicos. En su faz regulatoria
ella debe ser exclusiva y, por imposición constitucional, tener base legislativa.
En la faz de control, el rol del Estado es protagónico pero no exclusivo por
cuanto debe contemplarse la valiosa contribución de las asociaciones de
usuarios y consumidores. Por último, en la faz prestacional de los servicios
públicos el rol del Estado es subsidiario, permitiendo así que las inversiones
públicas -que dependen de recursos siempre escasos- se orienten
fundamentalmente a las prestaciones asistenciales donde el mercado
ciertamente no actúa. A fin de no ocultar el verdadero costo social de la
prestación estatal se exige que el costo de capital de los recursos que el Estado
emplee en dicha prestación sean volcados en cada Ley Anual de Presupuesto,
como recaudo de transparencia y concientización pública.
En este sentido el Proyecto está
inspirado en lo que bien puede llamarse la ética del servicio público que busca
compatibilizar la idea del servicio universal con las posibilidades reales de la
sociedad y de la economía nacionales. Defiende la solidaridad, pero entiende
que ésta se debe no sólo entre los distintos sectores de la sociedad en un
momento dado (la solidaridad "intra-generacional") sino también entre las
distintas generaciones (la solidaridad "inter-generacional"). Precisamente, ha
sido la concepción egoísta de cada generación que ha buscado aprovechar en
su exclusivo beneficio las inversiones de las generaciones anteriores sin hacer,
a su vez, el sacrificio que involucra generar los fondos que sufraguen las
inversiones que beneficiarán a generaciones futuras, lo que llevó a la
descapitalización de los servicios públicos argentinos durante décadas. Egoísmo
éste que constituye una verdadera receta para la decadencia y cuya
entronización como política de gobierno permite ganar elecciones sólo a costa
del futuro del país.
El Proyecto rescata asimismo el
principio de transparencia tanto en la etapa de adjudicación como en la de la
prestación del servicio. En la primera, lo hace no solo exigiendo la licitación
pública para la adjudicación de habilitaciones en aquellos sectores donde la
competencia no es posible, sino también fijando reglas para que esas
licitaciones no se adjudiquen simplemente a quien más promete aunque luego
sea quien menos cumple, corrigiendo así una corruptela que se pudo observar
en algunas privatizaciones llevadas a cabo en nuestro país. En lo que hace a la
transparencia en la etapa de prestación ella se defiende exigiendo información
que torne ostensibles los costos, subsidios y compensaciones que cada
actividad involucra o exige y controlando especialmente las contrataciones de
los prestadores con empresas vinculadas.
El artículo 5º enumera, con la
generalidad que corresponde a una ley que abarca a todos los servicios
públicos, las reglas que deberán respetar los marcos regulatorios sectoriales.
En primer lugar, se reitera la
vigencia del principio de favorecer la competencia en los mercados que ha
merecido jerarquía constitucional a partir de la Reforma de 1994. El Proyecto
busca, pues, instrumentar el art. 42 de la Constitución Nacional, donde se
marca claramente la valoración de la competencia y se establece la acción
regulatoria directa cuando tal competencia no es posible, de forma tal que, por
dicho mandato constitucional, la regulación de servicios públicos debe
aprovechar toda competencia posible, e intervenir para replicar los resultados
que corresponden a tal situación competitiva.
Se prevé que los marcos
regulatorios sectoriales deberán establecer procedimientos de audiencia pública
o mecanismos similares de participación ciudadana, enumerando claramente los
supuestos en que ellos son necesarios a fin de evitar que la confusión al
respecto permita demorar la implementación de cualquier decisión regulatoria.
Dada la frecuencia con que se observan intereses particulares contrapuestos en
materia de servicios públicos, el punto debe ser por ello cuidadosamente
ponderado en cada marco sectorial.
El principio de transparencia
aparece nuevamente tanto en la selección de los prestadores como en la
selección de sus proveedores. A este último respecto, la transparencia exige
también que se evidencie el sobrecosto que las políticas de provisión local
puede significar, a fin de que las autoridades y los mismos usuarios tengan una
clara visión del respectivo costo de las políticas públicas al respecto.
Por último, la reglamentación de
las tarifas sociales y del mantenimiento del servicio aun en caso de mora en el
pago, se deja librado a cada marco sectorial ya que el tema sólo es pertinente
en los servicios públicos que atienden necesidades personales e
impostergables.
El artículo 6º establece las reglas
básicas para la constitución y funcionamiento de los Entes Reguladores. A este
respecto el Proyecto procura defender su independencia y su carácter técnico.
El Estado necesita cuadros técnicos que conozcan a fondo la problemática de
los servicios públicos, objetivo éste que se subalterniza al politizar a los Entes
Reguladores convirtiéndolos en meras dependencias del ministerio
respectivo.
La participación de las provincias y
de la Ciudad de Buenos Aires en los servicios públicos que funcionen en sus
territorios, así como de las asociaciones de consumidores y usuarios, está
prevista con la prudencia que exige su visión necesariamente parcial de la
problemática. Otorgarles voto en los órganos de conducción obligaría a optar
entre aumentar desmedidamente el número de sus integrantes o volcar el peso
decisorio hacia una de las partes, con pérdida del carácter independiente e
imparcial del Ente Regulador. La intervención de los representantes de dichas
jurisdicciones y entidades en la redacción del Informe Anual del Ente Regulador
permitirá a las autoridades políticas conocer sus puntos de vista sobre la
actuación del Ente y adoptar, en su caso, las medidas legislativas o
administrativas que se estimen necesarias.
El artículo 7º establece las reglas
básicas en materia tarifaria. Luego de sentar la fórmula tradicional de tarifa
"justa y razonable", el artículo regula aspectos críticos respetando,
nuevamente, el principio de transparencia. Así, proscribe los subsidios cruzados
con el que prestadores monopólicos podrían intentar apoyar aquellas
actividades que prestan en condiciones de competencia. Condiciona los
sobrecargos para financiar el servicio universal a su carácter no discriminatorio,
tanto en el porcentaje que al efecto se fije como en su incidencia sobre la
totalidad de los usuarios. También defiende la transparencia la regla que
permita al prestador compensar contra impuestos los subsidios estatales
comprometidos e impagos, ya que hace recaer sobre el fisco respectivo -y no
sobre el prestador, con la consiguiente afectación de la calidad del servicio- el
costo que aquél aceptó asumir con fines de solidaridad social.
Se establece como principio, la
fijación de las tarifas en moneda nacional. A este respecto conviene recordar
que la dolarización de las tarifas fue un arbitrio para superar la prohibición de
ajustes por pérdida del valor adquisitivo de la moneda que impuso la Ley de
Convertibilidad.
Cuestión distinta es la posibilidad
de computar el tipo de cambio como uno de los factores que inciden en la
tarifa. Pareció excesivo excluirla como regla ya que el acceso a los mercados
internacionales de capital es una de las características de toda economía
moderna, pero se la admite con ciertas precauciones que faltaron durante la
década de 1990: el juicio del Ente Regulador sobre la conveniencia de tal
financiación y su compatibilidad con el límite impuesto al nivel total de
endeudamiento del prestador que establezca la respectiva habilitación. Queda
claro que el prestador, mientras respete dicho nivel general, será libre de tomar
financiación extranjera sin obtener la conformidad del Ente Regulador pero en
este caso no podrá tener la seguridad de que se computarán las pérdidas de
cambio como factor de su costo.
Se sostiene el sistema de price-cap
con revisiones periódicas por considerárselo el más moderno.
Se establece asimismo el principio
de que el costo de las medidas estatales locales debe ser soportado por la
jurisdicción que la impuso a fin de que no se diluya entre la población en
general, evitando así la posibilidad de que ciertas jurisdicciones obtengan
recursos con cargo a usuarios de otras jurisdicciones.
La posibilidad de exigir nuevas
metas de calidad y cobertura está expresamente prevista, prefiriéndose este
sistema al de fijar inversiones mínimas obligatorias. Con ello se evita sustituir el
prestador en la determinación de los sistemas y tecnologías más eficientes para
alcanzar dichas metas. Tampoco interviene el Estado en la implementación de
las inversiones del prestador, manteniendo así unificada la responsabilidad de
este último por la operación del servicio y privándolo de razones para derivar tal
responsabilidad hacia el Estado. Al fijarse tales metas se deberán tomar en
cuenta las restricciones que pueda imponer el mercado de capitales, precaución
imprescindible para no desembocar en exigencias irrealizables y situaciones de
estéril enfrentamiento Estado-prestador.
El artículo 8º norma con amplitud
lo referente a las habilitaciones que se otorgarán a los prestadores. Dadas las
diferentes características de los servicios públicos que la ley alcanza, y los
avances continuos de la técnica, no parece posible fijar reglas rígidas,
debiéndose deferirlas a los marcos sectoriales. Cabe, sin embargo, exigir a
dichos marcos reglas claras respecto de la modificación unilateral de los
contratos e imponer la necesidad de una ley especial para efectuar el rescate
del servicio, tal como ocurre con la ley brasileña de concesiones de 1995. La
posibilidad de rescate debe reputarse excepcional y no debe pender como
continua amenaza sobre los prestadores, pues de lo contrario es irreal suponer
que se restablecerá la corriente de inversiones.
3. Conclusión
Por todo ello el Proyecto
constituye un ponderado avance en materia de regulación de los servicios
públicos que permite superar las marchas y contramarchas que en éste, como
en muchos otros sectores del quehacer argentino, tanto daño han causado a la
economía y al progreso nacionales. Lo hace respetando los derechos adquiridos
bajo las normas y contratos anteriores, porque sólo así se sentarán las bases
que permitan recrear el flujo de inversiones hacia el sector de los servicios
públicos. Que los contribuyentes argentinos no vean una vez más, como ya ha
ocurrido en nuestra historia, que sus impuestos, en lugar de aplicarse a las
ingentes obras aún por hacer, se derrochan en la compra de obras que ya
están hechas.
En lugar de una estéril y
dispendiosa re-nacionalización o el traspaso por migajas a nuevos dueños sin
capacidad inversora, las dos únicas soluciones que aparecen como posibles bajo
ciertas propuestas, el Proyecto sienta las bases para que los servicios públicos
sean un polo de desarrollo y no de estancamiento, y también para que
contribuyan a reparar las heridas en el tejido social dejadas por la crisis
económica de estos últimos años.
ANEXO
ANEXO I
Actividades que se declaran
servicio público:
Agua y saneamiento urbano
Transmisión y distribución de
electricidad
Transporte y distribución de
gas
Servicios básicos telefónicos
Correo oficial de la República
Argentina
Sistema Nacional
Aeroportuario
Transporte aerocomercial de
pasajeros
Transporte terrestre automotor y
ferroviario urbano e interurbano
Control del espectro
radioeléctrico
Dragado y balizamiento
fluviales
Mantenimiento de rutas financiado
por peaje
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| BULLRICH, ESTEBAN JOSE | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| OBRAS PUBLICAS (Primera Competencia) |
| DEFENSA DEL CONSUMIDOR, DEL USUARIO Y DE LA COMPETENCIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |