El Senado y Cámara de Diputados...

PROYECTO DE LEY " MARCO REGULATORIO DE LAS POLITICAS PUBLICAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE ENCADENAMIENTOS PRODUCTIVOS O DE SERVICIOS DE PEQUEÑOS PRODUCTORES, PRESTADORES DE SERVICIOS, MICROEMPRENDIMIENTOS O ARTESANOS".-

ARTICULO 1: OBJETO La presente Ley tiene por objeto el marco regulatorio de las políticas públicas destinadas al diseño, desarrollo y competitividad de los encadenamientos productivos o de servicios conformados por microemprendimientos, pequeños productores o prestadores de servicios o artesanos con la finalidad de impulsar y contribuir al desarrollo económico con equidad social de alcance local y regional.-

ARTICULO 2 : DEFINICIONES.- Para todos los efectos de esta ley , se entiende por encadenamientos productivos o de servicios , toda unidad de explotación económica llevada a cabo en actividades de producción o de servicios e integrada por pequeños productores o prestadores de servicios , microemprendimientos o artesanos .-

La autoridad de aplicación debe fijar los parámetros de acuerdo a los cuales se conforman las figuras de encadenamientos productivos o de servicios y microemprendimientos y se definen las escalas económicas de pequeños productores o prestadores de servicios, microemprendimientos y artesanos.-

Los parámetros se fijarán en función de las particularidades de las actividades económicas , su impacto e inserción en el desarrollo local, y en las regiones de nuestro país.-

ARTICULO 3: OBJETIVOS.- Son los siguientes:

a) Impulsar acciones de asesoramiento , asistencia, capacitación y seguimiento del proceso de transformación de ideas , habilidades y capacidades individuales en proyectos económicos sustentables y sostenibles a cargo de microemprendimientos , pequeños productores o prestadores de servicios o artesanos tendientes a la constitución de encadenamientos productivos o de servicios.-

B) Generar figuras asociativas que permitan la constitución de microemprendimientos , y de encadenamientos productivos o de servicios entre microemprendimientos , artesanos o pequeños productores o prestadores de servicios o entre microemprendimientos y organizaciones de la sociedad civil o microempresas o pequeñas empresas para un mejor desarrollo de sus actividades o diversificación o a mayor escala de producción o de servicios

C) Incubar física o virtualmente microemprendimientos para facilitar su inserción , a través de la figura de encadenamientos productivos o de servicios , en el desarrollo local y en el mercado según su escala de producción de bienes o de prestación de servicios

D) Fomentar y apoyar encadenamientos productivos o de servicios tendientes a mejorar la calidad de la oferta de bienes y servicios ,y la competitividad, sustentabilidad y sostenibilidad de los proyectos económicos de los microemprendimientos , pequeños productores o prestadores de servicios y artesanos

E) Identificar y gestionar fondos de financiamiento a nivel nacional e internacional e implementar mecanismos de coordinación, articulación y de asistencia técnica con organismos nacionales, provinciales y municipales y con organizaciones de la sociedad civil que tienen experiencia acreditada en el desarrollo de acciones y actividades dedicadas al asesoramiento en la creación , seguimiento y fortalecimiento de encadenamientos productivos o de servicios que se encuadran en las normas de la presente ley y en la asistencia y capacitación para la transformación de ideas, capacidades y habilidades individuales en proyectos económicos sustentables y sostenibles a cargo de microemprendimientos, artesanos, pequeños productores o prestadores de servicios que cumplen lo establecido por el articulo 2 de la presente ley.-

ARTICULO 4- ALIANZAS .- Los encadenamientos productivos o de servicios integrados por microemprendimientos o pequeños productores o prestadores de servicios o artesanos, pueden celebrar alianzas de producción o de comercialización, u otros acuerdos de integración vertical u horizontal o de complementación entre sí para ampliar , diversificar o mejorar la calidad de su producción o prestación de servicios y escala económica de su actividad según las condiciones y requisitos que fije la reglamentación .- Las alianzas pueden ser

entre los encadenamientos productivos o de servicios o entre estos y organizaciones de la sociedad civil o microempresas o pequeñas empresas .- En estos dos últimos casos serán aquellas que se encuadren en la ley 25300.-

ARTICULO 5: CREACION DE PROGRAMA.- Créase el Programa de Encadenamientos Productivos ( PROENPRO) que se implementará a través de dos líneas:

Incubadora de Proyectos Económicos de Microemprendimientos, Pequeños Productores o Prestadores de Servicios o Artesanos que se inserten en el desarrollo local a través de la figura de encadenamiento productivo o de servicios -. Comprende acciones de capacitación , asistencia técnica o financiera en las etapas de diseño y preinversión, inversión y gestión organizacional.-

Desarrollo y Fortalecimiento de Encadenamientos Productivos y de Servicios.- Comprende acciones de asistencia técnica o financiera y de seguimiento hasta la consolidación financiera económica del encadenamiento en cuestión en el desarrollo local .-

La Autoridad de Aplicación puede modificar el Programa mediante el agregado de nuevas líneas de acción que considere necesarias para el logro de los objetivos fijados en la presente ley.-

ARTICULO 6 : AUTORIDAD DE APLICACIÓN: Es autoridad de aplicación de la presente ley el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.-

ARTICULO 7 : COORDINACION.- La Autoridad de Aplicación debe coordinar con:

a) Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI ), Instituto Nacional de Tecnologia Agropecuaria ( INTA ) , demás organismos nacionales y Ministerios de la Nación que tengan acciones, programas y recursos en vinculación con los objetivos y Programa previstos en la presente ley,

b) organizaciones de la sociedad civil inscriptas en el Registro previsto por la Ley Nacional de Microcreditos que cumplan con lo establecido con el articulo 2 inciso e) de la presente ley

c) organismos provinciales y municipales que ejecutan acciones , programas y recursos vinculados con los objetivos y Programa previstos en la presente ley.-

d) Universidades Nacionales con Centros de Estudios o Programas en curso vinculados con los objetivos y Programa previstos en la presente ley.-

La coordinación se ejecutará teniendo en cuenta las realidades económicas y sociales de los desarrollos locales y regionales de nuestro país y la mejor aplicación de los recursos vigentes.-

ARTICULO 8: FINANCIAMIENTO.- Los gastos que demande el cumplimiento de la presente ley serán atendidos con las partidas que al efecto destine en forma anual el Presupuesto General de la Administración Pública para el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación

ARTICULO 9.- ADHESION.- Invítase a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir o a adecuarse a la presente ley, sancionando las normas que al efecto correspondan, dentro de su jurisdicción.

ARTICULO 10.- REGLAMENTACION.-. El Poder Ejecutivo Nacional debe reglamentar la presente ley en el plazo de noventa (90) días desde su promulgación.

Artículo 11.- Comuníquese al Poder Ejecutivo

Señor presidente:

Cuando se habla de desarrollo social en un contexto de desenvolvimiento económico , se está hablando de formulación de políticas , estrategias y acciones que apuntan a diversas formas sociales para estimular la creatividad humana y responder a las aspiraciones de la comunidad en la efectiva mejoría de sus condiciones de vida .- Dos de las herramientas sociales consideradas más aptas son los microemprendimientos entendidos como organizaciones y los emprendedores entendidos como personas físicas que impulsan proyectos productivos de pequeña escala o sea los pequeños productores , prestadores de servicios o artesanos.-

En cuanto a los microemprendimientos, cabe preguntarse ¿ qué son? ¿ es lo mismo que microempresa? .- En una primera aproximación se puede decir que los microemprendimientos son aquellas organizaciones que están insertados dentro del sector informal, carecen de estructura empresarial y básicamente se forman por impulso prioritario de la necesidad social derivada de la falta de un empleo formal o de la escasez de ingresos para la satisfacción de las necesidades mínimas básicas mientras que las microempresas pertenecen al sector formal de la economía , tiene cierta estructura de organización empresarial de recursos humanos , materiales y financieros y generalmente se forman por impulso de captación de oportunidades de mercado y/o por motivaciones de desarrollo de innovaciones .- Este análisis basado en el factor de la necesidad es también aplicable a los pequeños productores , prestadores de servicios o artesanos.-

En la actualidad hay diversas políticas públicas de apoyo y asistencia a los microemprendimientos y a los emprendedores llevadas a cabo por distintos organismos responsables.- Se puede citar varios ejemplos , a saber : a) el Programa de Empleo Independiente destinados a emprendedores y microemprendimientos con un año de antigüedad en su funcionamiento y el Taller de Orientación Laboral ( TOL) que lleva a cabo el Ministerio de Trabajo de la Nación ; b) el Programa Manos a la Obra destinados a aquellos que tengan proyectos nuevos o en marcha que lleva a cabo el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación a través de distintas líneas previstos en ese Programa : Unipersonales , Familiares , Emprendimientos productivos Asociativos Comerciales y para Herramientas por Trabajo .- Por otra parte , este último Ministerio es la autoridad de aplicación de la Ley 26117 ( Ley Nacional de Microcreditos ) y en su ámbito, funciona la Comisión Nacional de Microcreditos

que lleva adelante un Registro de las Organizaciones de la Sociedad Civil dedicadas a la microfinanzas ya que se apunta al objetivo de financiar a través de microcréditos, a aquellos que no pueden acceder al sistema formal de créditos y que quieren generar o tienen proyectos productivos de escala pequeña ; c) el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria que da cursos online sobre microemprendimientos productivos en el marco de su proyecto denominado Educacion a distancia ( Procadis); d) las Universidades Nacionales están presentes , así la Universidad Tecnológica Nacional a través de un Programa destinado al apoyo y asistencia a las microempresas ; la Universidad Nacional de La Matanza, en coordinación con entidades industriales de la Provincia de Buenos Aires, mediante la organización de cursos de asesoramiento para microemprendimientos entre otras instituciones educativas y e) el Instituto Nacional de Tecnología Industrial ( INTI) que implementa diversas iniciativas destinadas a mejorar la gestión organizacional y la calidad y cantidad de la producción a través de Centros de Calidad, Extensión y Desarrollo que incluye un Instituto de Calidad Industrial, Centros de Tecnologia de la Salud y Discapacidad entre otros ; Centros de Alimentos dedicados a lácteos, oleaginosas y carnes entre otros ; una Red de Tecnologías de Gestión que aporta un conjunto de técnicas y métodos desde el enfoque organizacional destinadas a mejorar la productividad de las organizaciones , en este caso de las microempresas , pequeñas y medianas empresas ; una Oferta Tecnológica como conjunto de servicios tecnológicos que el INTI ofrece a la comunidad en general entre otras acciones .-

Entonces cabe preguntarse , ante tantos ejemplos de políticas publicas de apoyo a los microemprendimientos , ¿cuál es la razón de ser de este proyecto de ley? , ¿cuál es el fundamento que impulsa su presentación? .- La respuesta pasa por la detección de la necesidad de acciones que apunten , por un lado, a contemplar los proyectos económicos desde etapa de preinversión , inversión y gestión organizacional , que significa , en la práctica , el diseño de un proyecto productivo , o mejor dicho el diseño de un Plan de Negocios que demuestre la factibilidad económica y financiera de lo que se quiere llevar a cabo.- Esta ausencia ha generado que las derivaciones de las diversas inquietudes acerca de ideas sobre proyectos, efectuadas a los distintos Programas existentes , no hayan tenido respuestas en muchos de los casos , precisamente , por no estar contemplada esa etapa inicial precitada en las acciones de aquellos Programas.- Por otro lado, se apunta a al desarrollo y fortalecimiento de los encadenamientos productivos o de servicios integrados por microemprendimientos o pequeños productores o prestadores de servicios o artesanos a los fines de afianzar la sustentabilidad económico financiero y la sostenibilidad en el tiempo de sus proyectos económicos

a través de los objetivos de aumentar la escala de producción o prestación de servicios , o diversificarla o o ejecutarla complementariamente .- De esta manera se contribuye a una inserción económica con desarrollo social que genera impacto en el desarrollo local y regional en nuestro país.- Esta iniciativa legislativa plasma uno de las distintas maneras de hacer realidad la economía social.-

En efecto, todos los ejemplos de programas citados , giran en torno a proyectos que sus impulsores ya presentan elaborados y armados de acuerdo a los requisitos de los distintos Programas y ante los distintos responsables , pero ¿qué pasa con quienes quedan sin empleo , tienen ideas, capacidades y conocimientos de producción o de prestación de servicios pero no tienen información y conocimientos sobre la elaboración de un Plan de Negocios o Proyecto Productivo para su posterior presentación en los distintos Programas? simplemente tienen dificultades para hacerse asesorar ya que no hay, se reitera, acciones de capacitación y seguimiento en la etapa de preinversión , inversión y gestión organizacional. Luego , una vez que los proyectos económicos que impulsan son realidades , aparecen otros obstáculos que tienen que ver con el afianzamiento en el mercado, cualquiera sea su dimensión.- En ese marco, una de las herramientas que contribuye a afianzar es la figura de encadenamientos productivos o de servicios definidos como unidades de explotación económica integradas por artesanos , o pequeños productores o prestadores de servicios o microemprendimientos ( conforme articulo 2 del Proyecto) cuyo objetivo ultimo es la consolidación del proyecto a través de un aumento de la producción o prestación de servicios o su diversificación o su ejecución en forma complementaria .-

A modo de caso testigo e ilustrativo , en cuanto a las dificultades en torno a la ejecución de la etapa de pre inversión o Plan de Negocios , se cita una experiencia y sus conclusiones llevada a cabo por la Universidad Nacional de La Matanza en coordinación con la Unión Industrial de La Matanza.- " Durante el año 2008, en la sede de la Unión Industrial de La Matanza (UIPMA), se dictaron tres cursos consecutivos de capacitación a microemprendedores en el marco del Programa Nacional Incubando Ideas.- Con un total aproximado de 60 participantes, divididos en tres cursos, comenzó en febrero de 2008 la actividad.- Durante el primer curso, se comenzaron a dictar los contenidos preelaborados, que en su mayoría tenían que ver con herramientas de marketing.- Sin embargo y a medida que avanzaba el curso, se observó que los microemprendedores

necesitaban desarrollar muchos aspectos del negocio, además de los comerciales.-

El perfil de estos microemprendedores era similar en la mayoría de los casos.-Muchos de ellos, habían trabajado durante en relación de dependencia en actividades, que ahora pretendían desarrollar por cuenta propia (alimentos, calzado, indumentaria, eran los rubros preponderantes).- Casi todos desconocían como manejar un negocio, como comercializar, hasta inclusive como administrarlo. - Solo tenían un vasto conocimiento de la etapa productiva, el know de la producción.- Los microemprendedores asistentes, en su mayoría, no calificaban como sujetos de crédito ya que tenían inconvenientes de gestión, de calidad (especialmente problemas con el área bromatológica) y poca producción.-

Al inicio de los cursos, no se mostraban interesados en ingresar al mercado formal, y se conformaban con vender su producción en las ferias municipales, artesanales o comunitarias.- Generalmente esto se debía a que las normativas para ingresar al sistema tributario suelen ser muy complejas para este sector.- Un paliativo a esta situación, es el Monotributo Social, dentro del cual se encuadraban algunos emprendedores.- A partir de esta problemática, se fueron incorporando temas impositivos, contables, costos, etc. Estos temas iban surgiendo de inquietudes presentadas por los participantes a medida que se iba desarrollando cada curso.- Como objetivo central de cada curso, cada asistente debía armar su plan de negocios.- Al encontrarnos con grupos heterogéneos en cuanto a conocimientos, objetivos, edades, formación, y rubros productivos, se decidió incorporar en forma ad honorem a alumnos de la carrera de Licenciatura en Administración, que se hallaban cursando el seminario de Análisis Estratégico para que colaboren con los emprendedores en el armado del Plan de Negocios. Cada semana se realizaban reuniones donde cada emprendedor, apoyado por un alumno, y con la docente coordinando las tareas, iban armando el plan de negocios.-

Los resultados fueron muy buenos, muchos de los emprendedores presentaron sus planes para solicitar créditos en diferentes bancos, algunos mejoraron sus actividades comerciales implementando nuevas estrategias, se enfocaron en otros segmentos de mercado hasta ese momento inexplorados y emprendieron nuevas actividades, como también muchos iniciaron sus actividades comerciales.

Asimismo empezaron a implementar estrategias administrativas para mejorar sus negocios. - Otro de los efectos de la capacitación fue una real toma de conciencia por parte de los microemprendedores acerca de la importancia de ingresar al sistema tributario argentino, blanqueando su situación impositiva, ya que de esa manera obtienen oportunidades de negocios que de otra manera les eran vedadas.-

Desde el 2003 se están diseñando e implementando diferentes programas de asistencia a los microemprendedores. - Si bien estas medidas son acertadas, ya que generan nuevos puestos de trabajo e incluyen dentro del sistema a personas desocupadas, excluidas o marginadas, estos programas generalmente están orientados a asistir a los microemprendedores con dinero o bienes tales como maquinas, herramientas y/o materia prima.

Como mencionamos anteriormente, los microemprendedores solicitantes suelen tener conocimientos de la producción, ya que estuvieron vinculados a esas actividades, pero carecen de conocimientos acerca de la gestión del negocio. Es aquí, donde radica la importancia de la capacitación, ya que solo con la producción no se puede emprender y tener éxito.-

El Programa Nacional Incubando Ideas, demostró, en su escaso tiempo de vida, que se pueden transmitir conocimientos y herramientas para que los microemprendimientos tengan éxito en sus gestiones y la inclusión social deje de ser un objetivo para convertirse en un logro.- (Revista RINCE - Departamento de Ciencias Económicas - UNLaM - Bs. As. Argentina - FR2 , Microemprendedores y capacitación. Vínculos para el desarrollo social , Rampello, Silvia Marisa) , el subrayado me pertenece ; ( link: http://www.sgp.gob.ar/contenidos/inap/investigacion/docs/ponencias_x_redm uni/Regionales/Mesa%202/RampelloRedMuni2009.pdf).-

En síntesis, con este proyecto de ley, se apunta a generar acciones de capacitación , asistencia técnica y financiera para la etapa de pre inversión, inversión y gestión organizacional ya que es la etapa que tiene que ver con la gestión del negocio, en general y , con el Plan de Negocios, en especial.- Estas acciones están previstas en el articulo 5 de la iniciativa que dispone la creación de un Programa denominada Programa de Encadenamientos Productivos ( PROENPRO), que comprende dos líneas , una referido a Incubadora de

Proyectos Economicos de Microemprendimientos , Pequeños Productores o Prestadores de Servicios o Artesanos que se inserten en el desarrollo local a través de la figura de encadenamiento productivo o de servicios -. Comprende acciones de capacitación , asistencia técnica o financiera en las etapas de diseño y preinversión, inversión y gestión organizacional ( articulo 5 , inciso a) del Proyecto) .- Con esta línea , se apunta a capacitar a partir de procesos de transformación de las ideas, habilidades y capacidades de los emprendedores artesanos y pequeños productores o prestadores de servicios y de los integrantes de los microemprendimientos a los fines de elaborar y presentar Plan de Negocios de Proyectos Económicos.-

En este contexto, se pretende fortalecer los proyectos económicos de los microemprendimientos para que adquieran una viabilidad económica financiera que defina a estas organizaciones como microempresas en los términos de la Ley 25300 que tiene por objeto el fortalecimiento de las micro, pequeñas y medianas empresas.La segunda línea apunta a la creación y desarrollo de encadenamientos productivos y de servicios integrados por microemprendimientos , pequeños productores o prestadores de servicios , o artesanos ( conforme articulo 5 inciso b del Proyecto) .- En tal sentido y de manera amplia , define a los encadenamientos como unidades de explotación económica llevadas a cabo en actividades de producción o de prestación de servicios e integrada por pequeños productores o prestadores de servicios , microemprendimientos o artesanos ( conforme articulo 2 de la iniciativa ) .-

Para obtener el mayor impacto posible en el desarrollo local y regional , hay dos herramientas previstas en el Proyecto.- Una establece que la autoridad de aplicación debe definir dos ejes que hacen a la implementación de los encadenamientos productivos o de servicios, uno se refiere a dos figuras juridicas que son la de los encadenamientos y la de microemprendimientos y el otro , se vincula con las escalas económicas a partir de las cuales se conforman los pequeños productores o prestadores de servicios , microemprendimientos y artesanos.- La otra herramienta se refiere a las alianzas de producción o de comercialización, u otros acuerdos de integración vertical u horizontal o de complementación para ampliar , diversificar o mejorar la calidad de su producción o prestación de servicios y escala económica de su actividad según las condiciones y requisitos que fije la reglamentación .- Las alianzas pueden ser entre los encadenamientos productivos o de servicios o entre estos y

organizaciones de la sociedad civil o microempresas o pequeñas empresas .- En estos dos últimos casos serán aquellas que se encuadren en la ley 25300 ( conforme articulo 4 del Proyecto).-

Este Programa se lleva a cabo mediante tareas de articulación y coordinación por parte de la autoridad de aplicación que es el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.-.- En este contexto, cabe hacerse dos preguntas , ¿ es necesario esta coordinación?, ¿ por qué la autoridad de aplicación es el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación conforme el articulo 6 del Proyecto? .- Las respuestas están unidas por el nexo de la optimización de los recursos del Estado Nacional que demuestra , por un lado , que la coordinación es necesario porque se articula con organismos nacionales , Ministerios, ,y Universidades Nacionales que tienen recursos , programas y acciones vinculados con los objetivos y el Programa previstos en el proyecto y con las Jurisdicciones que adhieran a éste sin perjuicio de que tengan recursos , acciones o programas locales vinculados con los objetivos y Programa contemplado en los artículos 3 ( objetivos) y 5 ( Programa) de la presente iniciativa .- Asimismo , también se articula con las organizaciones de la sociedad civil que están en el Registro previsto en la Ley 26117 llamado Ley de Promoción del Microcredito para el desarrollo de la Economía Social y por organizaciones de la sociedad civil que tengan acciones vinculadas con el diseño de proyectos productivos de microemprendimientos y de emprendedores.- En este marco, la coordinación permitirá y facilitará que las acciones , programas y recursos se implementen. desde la eficiencia y eficacia, para la expansión y fortalecimiento de la cultura emprendedora con el fin de generar un desarrollo económico con equidad social de impacto local y regional.-

Por otro lado, la autoridad de aplicación de la Ley de Promoción del Microcrédito para el Desarrollo de la Economía Social es el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y el objetivo de esa norma legal es estimular el desarrollo integral de las personas, los grupos de escasos recursos y el fortalecimiento institucional de organizaciones no lucrativas de la sociedad civil.

Consecuentemente , dado que uno de los actores con los cuales se coordinará y articulará son las organizaciones de la sociedad civil dedicadas a las microfinanzas inscriptos en el Registro previsto en la Ley precitada , y dado que uno de los objetivos es el diseño de proyectos productivos de

microemprendimientos y de emprendedores a través del asesoramiento, asistencia y capacitación en torno al Plan de Negocios y a la gestión organizacional que forman parte de la etapa de preinversión es coherente que en esta iniciativa la autoridad de aplicación sea el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

Por todo lo expuesto, solicito a los demás integrantes de esta Honorable Cámara de Diputados de la Nación su voto de aprobación de la presente iniciativa.-