El Senado y Cámara de Diputados...

Modificación de la Ley que garantiza los intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires - Ley Nº 24.588

Artículo 1º.- Sustitúyese el artículo 2º de la Ley Nº 24.588, el que será reemplazado por el siguiente:

"La Ciudad ejerce todo el poder no conferido por la Constitución Nacional al Gobierno Federal. Sin perjuicio de ello el Estado Nacional es titular de todos aquellos bienes, derechos, poderes y atribuciones necesarias para el ejercicio de sus funciones."

Artículo 2º.- Sustitúyese el artículo 3º de la Ley Nº 24.588, el que será reemplazado por el siguiente:

"Continuarán bajo jurisdicción federal todos los inmuebles sitos en la ciudad de Buenos Aires, que sirvan de asiento a los poderes de la Nación así como cualquier otro bien de propiedad de la Nación que esté afectado al uso o consumo del sector público nacional."

Artículo 3º.- Sustitúyese el artículo 7º de la Ley Nº 24.588, el que será reemplazado por el siguiente:

"La Ciudad Autónoma de Buenos Aires ejercerá en el ámbito de su territorio la competencia en materia de seguridad y protección de personas y bienes.

Transfiérase a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires las áreas de la Policía Federal Argentina correspondientes a Superintendencia de Seguridad Metropolitana y Superintendencia de Bomberos, con excepción de aquellas áreas o divisiones operativas que ejerzan funciones exclusivas al servicio del Gobierno Federal.

La transferencia incluirá las correspondientes estructuras funcionales, medios materiales, inmuebles y personal afectado al cumplimiento de sus funciones. Las competencias transferidas serán acompañadas por los consiguientes recursos según lo dispuesto por el Artículo. 75 Inc. 2º de la Constitución Nacional.

La Policía Federal Argentina continuará cumpliendo funciones de policía de seguridad y auxiliar de la justicia en los ámbitos correspondientes a la jurisdicción federal.

La ciudad de Buenos Aires integra el Consejo de Seguridad."

Artículo 4º.- Sustitúyese el artículo 8º de la Ley Nº 24.588, el que será reemplazado por el siguiente:

"La jurisdicción y competencia de la Justicia Nacional Ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires pasará a formar parte del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

La transferencia incluirá las correspondientes estructuras funcionales, medios materiales, inmuebles y personal afectado al cumplimiento de sus funciones. Las competencias transferidas serán acompañadas por los consiguientes recursos según lo dispuestos por el Artículo 75 Inc. 2º de la Constitución Nacional

Una vez efectuada la transferencia, los magistrados solo podrán ser removidos de sus cargos de conformidad con los mecanismos establecidos en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y las leyes respectivas de la Ciudad."

Artículo 5º.- Sustitúyese el artículo 10º de la Ley Nº 24.588, el que será reemplazado por el siguiente:

"Transfiérase a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el Registro de la Propiedad Inmueble y la Inspección General de Justicia. La transferencia incluirá las correspondientes estructuras funcionales, partidas presupuestarias, medios materiales, inmuebles y personal afectado al cumplimiento de sus funciones."

Artículo 6º.- Derógase el artículo 15º de la Ley 24.588.

Artículo 7º.- Agréguese como artículo 16º bis a la Ley 24588 el siguiente:

"La implementación de las transferencias dispuestas en esta ley implicará la asunción por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires de la totalidad de las responsabilidades y obligaciones que el ejercicio jurisdiccionales de los organismos o reparticiones transferidas suponen. A tales efectos, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tendrá el carácter de sucesora universal de los derechos y obligaciones comprendidos en la presente ley.

Todas las transferencias dispuestas en la presente ley comprenden todos aquellos bienes muebles e inmuebles que pertenecen a los organismos o reparticiones transferidas, los que pasarán al patrimonio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires libres de todo gravamen."

Artículo 8º.- Agréguese como artículo 16º ter a la Ley 24588 el siguiente:

"La ciudad de Buenos Aires y el Estado Nacional suscribirán los convenios necesarios para la ejecución de esta norma, dentro de los 240 días corridos de publicada la presente. En caso de no cumplirse el mismo los funcionarios serán pasibles de reproche penal en instancia judicial por incumplimiento de los deberes de funcionario público, conforme lo establecido el artículo 248 del Código Penal de la Nación."

Artículo 9º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

A partir de un análisis armónico y conjunto de la Constitución Nacional puede inferirse que la reforma de 1994 tiende hacia una autonomía sin cortapisas para la Ciudad de Buenos Aires, al menos con la extensión que la que se reservaron las provincias. Establece el artículo 121 de la Constitución Nacional que las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al gobierno Federal. Expresa el artículo 122 que las provincias se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Por su parte reza el artículo 129 de nuestra Carta Magna que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción.

La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires no sólo surge de lo normado por el texto del artículo 129 de la Constitución Nacional, sino de la ubicación sistemática de este artículo. No resulta casual que, justamente, haya sido incluido en el segundo titulo de la parte orgánica de la Carta Magna "Gobiernos de Provincia".

Sintetizando, dada la claridad del artículo 129 CN que establece que la Ciudad de Buenos tiene facultades propias de jurisdicción, que esta no ha sido una función delegada por la Ciudad al Gobierno Federal (Artículo 121º CN), y que las provincias se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas (Artículo 122º CN); es evidente que el articulado de la Ley 24.588 establece una injerencia inconstitucional del Estado Federal en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, al prohibirle organizar su justicia ordinaria y contar con su propia policía.

El artículo 129 de la Constitución Nacional reformada en 1994 como norma de competencias ha querido, en primer término, crear una nueva persona jurídica de derecho público: la Ciudad de Buenos Aires, y ha expresado sus rasgos más trascendentes. En tal sentido expresa que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la Ciudad.

En segundo término, en atención a la presencia del Gobierno Nacional sobre su territorio se ha cuidado de preservar los intereses de la Nación sobre el mismo. La Ley 24.588 debía limitarse a garantizar los intereses del Estado Nacional en tanto y en cuanto la Ciudad de Buenos Aires sea la capital de la Nación. Ahora bien, en la propia Constitución Nacional encontramos pautas para poder determinar que se entiende por intereses del Estado Nacional en materia jurisdiccional, y esto se refleja en los Arts. 75, inc. 12 y 116. La resultante de este juego institucional debe redundar en el desarrollo normal de ambas instituciones -Gobierno Federal y Ciudad Autónoma de Buenos Aires-. Así se prescribe que habrá una Ley del Congreso que debe venir a preservar dichos intereses del gobierno federal en la Ciudad. En ese marco el Congreso Nacional sancionó en Noviembre de 1995 la Ley 24.588, conocida en todos los ámbitos como "Ley Cafiero" por ser promovida por el Senador del Partido Justicialista de la Provincia de Buenos Aires, D. Antonio Cafiero.

Dicho proyecto de Ley tiene por finalidad excluyente garantizar los intereses de la Nación en la Ciudad de Buenos Aires mientras ésta sea Capital de la República. A nuestro entender la letra y el espíritu de la Ley 24.588 supera los límites que el Constituyente le ha reservado a la Nación, e invade claramente competencias propias de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

La Ley 24.588 excede en gran medida las facultades otorgadas por nuestra Constitución reservadas a la Nación, ya que se ha extralimitado del párrafo segundo del Art. 129, por cuanto circunscribieron las facultades que le otorga a la Ciudad a cuestiones de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaria locales. Esto significa un avance de los poderes constituidos por sobre la decisión del poder constituyente. Decimos esto porque dicha ley asigna competencias al Gobierno Nacional que guardan poca relación con los intereses federales que dicha ley se supone viene a resguardar, así como mantiene en la jurisdicción federal ciertas funciones y organismos que para nada la comprometen o hacen al ejercicio propio de sus funciones. La Ley identifica como intereses de la Nación cuestiones de clara índole local, como por ejemplo el registro de la propiedad inmueble, el contralor de las personas jurídicas, la fiscalización de los servicios públicos y la protección de personas y bienes (Arts 6º, 7º y 10º)

Así, debido a la "Ley Cafiero", la Ciudad no puede contar con su propia justicia ordinaria -lo cual contradice las facultades jurisdiccionales otorgadas por la Constitución - ni crear órganos propios de seguridad, y ve restringidas sus competencias en lo atinente a la fiscalización de los servicios públicos, el Registro de la Propiedad Inmueble, la Inspección General de Justicia y el puerto. Actualmente, las decisiones sobre estas cuestiones, que afectan principalmente a los porteños, se toman en la esfera del gobierno nacional.

Por otra parte, la constitucionalidad de dicha norma ha sido puesta en cuestión por diversos juristas, quienes sostienen que se excede largamente en sus atribuciones y lesiona la autonomía establecida por la reforma del '94. De hecho, en el año 2002 la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil manifestó que "corresponde declarar la inconstitucionalidad del artículo 8 de la ley 24.588", aunque hasta el momento la Corte Suprema de Justicia ha sostenido el principio contrario de no innovar.

Con estos antecedentes, podemos presentar esquemáticamente la institucionalidad de la Ciudad hoy en día diagramada de la siguiente manera: un Poder Ejecutivo y un Poder Legislativo elegidos por voto popular, y un Tribunal Superior de Justicia y 2 fueros: el Contravencional y el Contencioso-Administrativo y Tributario, los que fueron conformados por la primera legislatura local. Si bien hemos nombrado a los tres poderes, hay elementos que faltan. En el Poder Ejecutivo, se resalta que no hay un cuerpo de Policía propio que dependa del Jefe de Gobierno de la Ciudad. En el ámbito judicial, destacamos que sólo están en manos de Estado porteño los fueros nombrados, mientras que la Administración de Justicia en todas las esferas que exceden las anteriores está bajo la orbita del Estado Nacional. El manejo de la fuerza pública a través de la Policía, y la resolución de conflictos vía administración de justicia, son dos elementos definitorios del Estado. En palabras de Oszlak (1) , constituyen dos atributos de estatidad, esto es, son elementos esenciales para que podamos reconocer una entidad determinada como un Estado. La Ciudad de Buenos Aires tiene Justicia propia sólo en aspectos determinados, y carece de una fuerza policial con monopolio de la fuerza pública para hacer cumplir las leyes de su Legislatura y las resoluciones emanadas de sus tribunales. Es por esto que afirmamos que el Estado de la Ciudad se encuentra aún en proceso de formación. Ciertos atributos o cualidades propias al Estado ya están presentes, otras no. Existe un gobierno propio de los porteños, pero su Estado, con todo lo que ello implica, aún no se ha culminado de conformar.

Todo Estado se construye y es el resultado de un proceso histórico, a través del cual va adquiriendo características y absorbiendo instancias de ejercicio del poder que lo definen como tal (2) . Lo que afirmamos es que aún hoy el Estado de la Ciudad se encuentra en tal proceso, que comenzó en 1996 y que todavía no ha concluido. Remarcamos, asimismo, que los elementos que consideramos ausentes en este "Estado Naciente" de la Ciudad - Fueros de Justicia y Policía - lejos de ser elementos menores son fundamentales para poder hablar de la existencia plena de un Estado, y para que el mismo pueda asegurar los derechos de sus habitantes y otorgarles un umbral mínimo de

ciudadanía. En este proceso de conformación de la estatidad porteña, a su vez, se pone en juego la propia autonomía de la Ciudad consagrada por la Constitución Nacional, y es en tal sentido que presentamos este proyecto, a fin de cristalizar y fortalecer dicha autonomía.

Por otra parte, hay consideraciones políticas para la presentación de este proyecto. Hay una multiplicidad de proyectos de reforma de la ley en cuestión. Muchos de ellos son en mayor o menor medida coincidentes con las líneas rectoras de lo que aquí presentamos, en el sentido de traspasar a la Ciudad las competencias que le son propias y hoy están en la esfera federal. Ahora bien, más allá de estas similitudes, tales proyectos son parciales. La virtud del presente es su condición de integral, ya que intentan abarcar todas las áreas relacionadas con la autonomía de la Ciudad así como las formas y condiciones del traspaso.

En lo que al articulado se refiere, nuestro proyecto incluye cuestiones concretas que son cruciales para no desdibujar la autonomía que pretende venir a resguardar. Por un lado, el traspaso de las áreas de la Policía Federal Argentina que hacen a las cuestiones locales, de la Justicia Ordinaria Nacional, de la Inspección General de Justicia y del Registro de la Propiedad Inmueble.

Por otra parte se establecen las pautas de tales transferencias -que deben incluir los recursos y estructuras correspondientes a fines de no desnaturalizar la ley- y se pone un plazo para la suscripción del acuerdo Nación-Ciudad a tal efecto, con una sanción prevista ante un eventual incumplimiento. Por otra parte creemos conveniente derogar el artículo referente a la Comisión Bicameral de Seguimiento, por ser la misma carente de rol y no efectiva a los efectos del cumplimiento de los objetivos de esta ley.