El Senado y Cámara de Diputados...

ARTÍCULO 1. Sustituyese el artículo 131 del Código Procesal Penal de la Nación que quedará redactado del siguiente modo:

El tribunal ordenará la expedición de copias e informes, siempre que fueren solicitados por una autoridad pública o por particulares que acrediten legítimo interés en obtenerlos.

Cuando se investigue la presunta comisión de un hecho de corrupción, los sujetos previstos en el primer párrafo del artículo 13.1 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción serán considerados interesados legítimos.

ARTÍCULO 2. Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

Este proyecto introduce una cláusula interpretativa en nuestro Código Procesal Penal que pretende garantizar el acceso de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales a las causas donde se investigan hechos de corrupción, adecuando nuestra legislación a los compromisos internacionales adoptados en la materia.

En este sentido, tanto la Convención Interamericana contra la Corrupción (1) como la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (2) exigen fortalecer y estimular la participación de la sociedad civil en la prevención y lucha contra la corrupción como un medio para generar conciencia entre la población de los países sobre la existencia y gravedad del problema.

Entre las medidas propuestas para alcanzar este objetivo, se destaca la necesidad de garantizar el acceso eficaz del público a la información en sintonía con los tratados internacionales de derechos humanos que destacan la importancia de la publicidad, como una consecuencia de la forma de gobierno republicana (3) .

Cabe destacar que la publicidad es un principio fundamental y estructurante del procedimiento penal de carácter esencialmente político (4) , que se opone al secreto de las actuaciones judiciales y busca darles un grado de transparencia que haga posible su control por quienes son parte o están directamente interesados en la causa (dimensión interna); y por quienes, simplemente como ciudadanos, tienen un genérico y objetivo interés en que el desarrollo del trámite de aplicación del derecho penal no sea arbitrario y discurra por cauces legales (dimensión externa) (5) . Es decir, que constituye una garantía irrestricta del imputado, al mismo tiempo que asegura el derecho político de los ciudadanos a controlar los actos de gobierno en una república.

Ambas dimensiones del principio se encuentran entrelazadas de modo que el control ciudadano debe ser rigurosamente funcional a la defensa de las garantías del imputado, y en modo alguno, debe entrar en colisión con ellas o representar alguna limitación o atenuación significativa de su eficacia (6) . Precisamente por esta razón, es que se limita su dimensión externa durante la etapa de investigación, donde la hipótesis acusatoria aún no ha sido suficientemente contrastada (7) , en resguardo del principio de inocencia, la dignidad y la intimidad de las personas.

Sin embargo, la situación es distinta cuando se trata de la investigación de hechos de corrupción. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha resuelto en reiteradas oportunidades que la protección del honor de personalidades públicas debe ser atenuada cuando se discuten temas de interés público, en comparación con la que se brinda a los simples particulares (cfr. Fallos: 310:508; 316:2416; 319:3428, entre otros). Y también que "la tensión entre los distintos derechos en juego -el de buscar, dar, recibir y difundir informaciones u opiniones y el derecho al honor, a la dignidad y a la intimidad de las personas- debe resolverse en el sentido de asignar un mayor sacrificio a quienes tienen en sus manos el manejo de la cosa pública (doctrina de Fallos: 310:508, considerandos 13 y 14)"; y que "...este criterio responde al prioritario valor constitucional, según el cual debe resguardarse especialmente el más amplio debate respecto de las cuestiones que involucren a este tipo de personas, como garantía esencial del sistema republicano democrático" (Fallos: 321:4136).

En idéntico sentido, la Corte Interamericana ha entendido que "...en una sociedad democrática los funcionarios públicos están más expuestos al escrutinio y la crítica del público. Este diferente umbral de protección se explica porque se han expuesto voluntariamente a un escrutinio más exigente. Sus actividades salen del dominio de la esfera privada para insertarse en la esfera del debate público. Este umbral no se asienta en la calidad del sujeto, sino en el interés público de las actividades que realiza... (8) ".

Actualmente nuestro Código Procesal Penal prevé un único régimen de publicidad para la etapa instructoria, que no recoge esta distinción. Así establece, en su art. 204 (9) , que el sumario será público para las partes y sus defensores, e impide el acceso de extraños. Este impedimento es relativizado por la disposición del art. 131 CPPN (10) , que garantiza la posibilidad de solicitar al tribunal que expida copias o informes a los particulares que acrediten un interés legítimo. En consecuencia, el alcance de la excepción al régimen general prevista por el artículo 131 CPPN está determinada por la interpretación que se haga de la expresión "particulares que acrediten un interés legítimo".

Esta problemática ha sido estudiada por la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) que elaboró un informe dando cuenta de la exégesis de las normas citadas que realizan nuestros tribunales (11) . La investigación fue llevada adelante junto al Centro de Investigación y Prevención de la Criminalidad Económica (CIPCE) y consistió, básicamente, en solicitar autorización para tomar vista de alrededor de 50 causas donde se investigaban hechos de corrupción relevantes, teniendo en cuenta que los pedidos recayeran en la totalidad de los juzgados del fuero criminal y correccional federal con asiento en la Ciudad de Buenos Aires.

Las presentaciones se fundaron en el derecho a la información, a la participación ciudadana y a controlar los actos de gobierno que surgen del sistema republicano, y sostenían que una interpretación armónica de las disposiciones de nuestro ordenamiento positivo exige compatibilizar las reglas previstas por los artículos 204 y 131 CPPN con lo establecido en la Convención Interamericana contra la Corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y algunos de los tratados internaciones que revisten jerarquía constitucional.

Sin embargo, la autorización fue denegada por la gran mayoría de los magistrados por entender que ACIJ y CIPCE no eran parte en el proceso, ni habían acreditado un interés legítimo en los términos del art. 131 CPPN, por entender que los interesados legítimos a los se refiere dicho artículo, son únicamente el imputado, el ofendido o damnificado y el civilmente demandado.

Esta interpretación fue sustentada en el artículo 56 CPPN que fija una regla interpretativa para determinar el alcance de la expresión "interesados" utilizada en el artículo 55 CPPN, que establece los motivos de inhibición. Parte de la doctrina respalda esta lectura porque entiende que el art. 56 resulta un supuesto de interpretación auténtica contextual (12) , sin embargo su propio texto indica que no se trata de una definición de carácter general, sino que únicamente pretende aclarar el alcance de los supuestos contenidos en el art. 55 CPPN. Además, pareciera ser que nuestra Constitución nacional y los compromisos internacionales asumidos por el Estado (13) imponen una lectura más generosa del art. 131 CPPN.

Las distintas denegatorias fueron recurridas por ACIJ y CIPCE y recayeron en ambas salas de la Cámara Federal, que acogieron favorablemente la pretensión de las organizaciones pero con criterios disímiles y distinto alcance.

La sala II, integrada por Horacio Cattani y Martín Irurzún, señaló que conforme reiterada jurisprudencia de ese tribunal (14) , un tercero que no es parte en un proceso judicial puede tener acceso a los actos que, por principio, tienen carácter público al no ser alcanzados por normas de la naturaleza del artículo 204 del Código Procesal Penal de la Nación, y que esta facultad cobra particular relevancia en casos, donde se investiga a funcionarios públicos por hechos cometidos en el ejercicio de su actividad (15) . Además, destacó que ante hechos de corrupción "...debe optarse por la publicidad de los contenidos generales que hacen a la cosa pública sobre los que pueda versar el procedimiento y que tal criterio se compadece con lo establecido en el artículo 1 de la Constitución Nacional y más específicamente en el artículo 8 inciso 5º de la C.A.D.H. y responde a los lineamientos fijados por la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (...) conforme los cuales el Estado debe fomentar la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector público, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad, en la prevención y lucha contra la corrupción (16) ." Esto, sin perjuicio de la facultad del juez director del proceso para, dentro de su discrecionalidad, discernir cuáles son los aspectos que por relacionarse con el interés público deban darse a conocer y la forma en que se cumple con dicho cometido.

La sala II ha mantenido este criterio desde 2008 hasta la actualidad, y recientemente ha resuelto en el mismo sentido un caso donde se le había denegado a ACIJ la posibilidad de acceder a una investigación por supuestas irregularidades en el PAMI (17) .

Por su parte, la sala I entendió que la posibilidad de acceder a las actuaciones estaba supeditada a la obtención de la conformidad del imputado. En este sentido, los magistrados Eduardo Freiler y Eduardo Farah sostuvieron que "...En el proceso penal, la participación ciudadana debe articularse con los presupuestos que garantizan desde ambos polos - ciudadanía e imputado- el debido proceso (art. 18 CN). Si algo falla en la persecución -verbigracia: los procesos se dilatan más de la cuenta, la etapa de instrucción es desnaturalizada, quienes deben acusar no lo hacen con la solvencia esperada, etcétera- no puede tolerarse que el paliativo se traduzca en una mengua de los límites constitucionales impuestos a la persecución penal...sobre esta premisa...frente a un reclamo legítimo de participación ciudadana -que no evidencie razones ajenas a lo judicial, ni impedimentos de orden público o que comporten la realización del derecho penal material- la posibilidad de abrir al público el expediente en la etapa preliminar debe ser una contingencia que cuente con el aval de quien sufre la persecución penal...".

Estas resoluciones fueron ejecutadas en forma disímil por los juzgados de primera instancia generando que en muchos casos, principalmente en aquellos que habían sido resueltos por la sala I, no se lograra acceder a los expedientes. Esto motivó nuevos recursos por parte de las organizaciones que, en esta oportunidad, fueron denegados por dicha sala.

Finalmente, la situación fue planteada ante la Cámara Nacional de Casación Penal donde en la causa "Urquía, Roberto Daniel s/ recurso de casación", los integrantes de la sala I expresaron un criterio favorable al planteo de ACIJ, aunque declararon abstracta la cuestión porque el imputado había sido sobreseído.

La situación descripta demuestra la existencia de criterios encontrados sobre el alcance de las disposiciones relevantes, que en muchas oportunidades terminan impidiendo un escrutinio estricto por parte de la sociedad civil.

Entendemos que la singular importancia de esta cuestión requiere la intervención de los legisladores para fijar pautas claras que faciliten una lectura armónica de nuestro ordenamiento positivo. Nuestra propuesta avanza en este sentido al agregar un segundo párrafo al artículo 131 CCPN que remite al primer párrafo del artículo 13.1 de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, y propicia una legitimación amplia para la solicitud de informes y copias acotada únicamente a la investigación de hechos de corrupción, sin alterar los límites a la publicidad interna que actualmente establece el artículo 204 CPPN.

De esta forma, se conjugan los límites actualmente impuestos a la publicidad, para dotar de eficiencia a la investigación, con el interés de la sociedad civil en controlar los actos de gobierno, permitiendo una mayor deliberación sobre los actos de gobierno hacia el interior de la sociedad y un control más eficaz de la actuación del poder judicial y el ministerio público en investigaciones relevantes.

Por las razones expuestas, invitamos a los colegas a acompañar esta propuesta.