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PROYECTO DE TP
Expediente 0983-D-2012
Sumario: COMISION BICAMERAL PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCION ESTATAL: CREACION EN EL AMBITO DEL H. CONGRESO DE LA NACION.
Fecha: 16/03/2012
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 11
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1: Creación
Créase en el ámbito del Congreso de
la Nación Argentina, la Comisión Bicameral para el Control de la Corrupción
Estatal.
Artículo 2. Integración y
autoridades
La Comisión estará conformada por 6
diputados y 6 senadores, designados por cada Cámara en proporción a la
representación política de cada bloque.
La Comisión elegirá anualmente un
presidente, un vicepresidente y dos secretarios por mayoría de los miembros
presentes. La presidencia será alternativa y corresponderá un año a cada
Cámara.
Los miembros de la Comisión durarán en sus
funciones el término de dos (2) años y podrán ser reelegidos sin ningún tipo de
limitación.
El quórum de la Comisión se
conformará con seis miembros y las decisiones se adoptarán por mayoría de los
presentes.
Artículo 3. Funciones
La Comisión tendrá por objeto:
a) Evaluar periódicamente el régimen
normativo, la regulación administrativa y las políticas públicas para la prevención y
lucha contra la corrupción así como la actividad de los organismos estatales
dedicados a la materia,
b) Verificar la adecuación de las
prácticas de los organismos existentes a lo preceptuado por las normas
internacionales, constitucionales, legales y reglamentarias vigentes,
c) Proponer las reformas legales que
estime necesarias para combatir y prevenir la corrupción,
d) Emitir su opinión sobre todos
aquellos proyectos de ley que guarden estrecha relación con la lucha y prevención
de la corrupción,
e) Proponer al Poder Ejecutivo
Nacional, y a los provinciales y al de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuando
corresponda, medidas para superar las deficiencias advertidas con motivo de las
investigaciones desarrolladas,
f) Monitorear la implementación de
los tratados y de las leyes que tengan como objeto combatir y prevenir la
corrupción, y
g) Colaborar con las organizaciones
internacionales y regionales pertinentes en la promoción y formulación de medidas
y prácticas eficaces para prevenir la corrupción.
Artículo 4: Reglamento
La Comisión aprobará su propio
reglamento de funcionamiento por mayoría absoluta de sus miembros.
Supletoriamente se regirá por el Reglamento de la Cámara a la que corresponda la
presidencia durante el año de que se trate.
Artículo 5. Facultades y
Atribuciones
Para el cumplimiento de sus fines, la
Comisión podrá:
a. Requerir informes, expedientes y
documentos, o tomar vista de ellos, sea que se encuentren tramitando en
tribunales u organismos públicos o privados.
b. Realizar por sí o por las personas u
organismos que ella comisione, averiguaciones vinculadas al objeto de su
creación.
c. Recibir testimonios y disponer la
realización de peritajes.
d. Requerir la colaboración de
organismos técnicos del Congreso, de organismos públicos o de organizaciones
privadas.
e. Solicitar el auxilio de la fuerza
pública para el cumplimiento de sus cometidos.
g. Requerir, previa aprobación de la
mayoría de sus integrantes y con la firma de su Presidente y Secretario, órdenes
de presentación, registro y secuestro de documentos al juez que por turno
corresponda.
h. Requerir informes a organismos y
empresas extranjeras, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto.
i. Facilitar los medios para la
comparecencia de personas y, en su caso, tramitar ante el órgano correspondiente
su protección personal.
j. Promover acciones judiciales en
caso de impedimentos o perturbaciones al funcionamiento de la Comisión.
k. Denunciar judicialmente los hechos
delictivos que lleguen a su conocimiento.
l. Constituirse en cualquier lugar del
país o del extranjero.
Artículo 6. Lugar de
funcionamiento
La Comisión tendrá su asiento en la
Cámara donde determine la Comisión.
Artículo 7. Informe
La Comisión deberá realizar un
informe anual público con sus conclusiones y sugerencias, que deberá ser elevado
al plenario de ambas Cámaras, dentro de los diez días de iniciado el período de
sesiones ordinarias.
Artículo 8. Gastos
La Comisión tendrá un presupuesto
anual que se imputará al presupuesto de cada Cámara. En caso de resultar
necesario, la Presidencia de la Honorable Cámara de Diputados facilitará a la
Comisión los medios físicos y recursos humanos necesarios para el
desenvolvimiento de sus funciones.
Art. 9. Cláusula
Transitoria
La Comisión Bicameral se constituirá
en un plazo no mayor a treinta días, contados a partir de la aprobación de esta ley.
Durante el primer período, la presidencia corresponderá a la Cámara de Diputados
de la Nación.
Art. 10. Comuniquese al
Poder Ejecutivo Nacional
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Este proyecto propone la creación de
una comisión bicameral destinada a evaluar la eficacia de la normativa legal, la
regulación administrativa y las políticas públicas para la prevención y lucha contra
la corrupción, a fin de cumplir con las exigencias de la Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción, que reclama, en su artículo 5.3, evaluaciones
periódicas de los instrumentos existentes para determinar su utilidad y eficacia
para combatir la corrupción.
A contramano del mandato legal,
nuestro país no cuenta con organismos que se encarguen de monitorear y analizar
la utilidad de las normas y oficinas gubernamentales que se dedican a esta tarea,
lo que nos impide contar con una perspectiva acabada de la dimensión del
problema y diseñar líneas de intervención eficaces. Esto es muy grave,
particularmente si tenemos en cuenta, la entidad de los problemas generados por
la corrupción para la estabilidad y seguridad de las sociedades, su impacto sobre
los recursos estatales, el deterioro institucional y de los valores democráticos y su
vinculación con la delincuencia organizada.
La corrupción y su impunidad son
problemas estructurales del Estado argentino que de una vez merecen atención
sistemática y vocación política para ser superados. A pesar de las recurrentes
sospechas por hechos de corrupción amparados por las estructuras de gobierno,
del reclamo persistente de la población, de los indicadores de percepción
consistentes sobre la opacidad en el manejo del dinero público, de los miles de
imputados sin juicio ni condena y de los millones que no se aplican a los problemas
de los argentinos más vulnerables sino a engrosar cuentas ocultas de funcionarios
y ex funcionarios, no logramos todavía una estrategia coordinada para desterrar la
corrupción.
La corrupción está enquistada en
nuestras prácticas políticas, pudre el cimiento de nuestra democracia y oscurece el
valor de las políticas públicas garantizadoras de derechos que vamos forjando.
Esta iniciativa se funda en la necesidad de modificar el paradigma del estado
resignado o cómplice y recuperar la ética de la función pública a través de una
institución eficaz en el análisis y formulación de políticas públicas contra la
corrupción.
2. Demasiada
corrupción, demasiada impunidad
Argentina encuentra enormes
dificultades para perseguir penalmente a los responsables de hechos de corrupción
de un modo eficaz. La Dirección de Estadísticas del Poder Judicial de la Nación, en
efecto, indica que durante el año 2008 ingresaron a los Juzgados Nacionales en lo
Criminal y Correccional Federal, 940 causas por delitos contra la administración
pública, que se sumaron a 1152 ya existentes, para hacer un total de 2105. Al
final del año, sólo 40 habían sido elevadas a juicio y 1063 -de las cuáles 786
tenían una antigüedad superior a los 6 meses- continuaban en trámite.
El informe anual de 2009 de la Oficina
Anticorrupción también refleja un bajo nivel de efectividad. Durante el año, se
abrieron 323 carpetas de investigación, que se sumaron a las 6911 existentes.
Pero a pesar de tener 7234 investigaciones en curso, la OA solo formuló 18
denuncias penales por hechos delictivos de su competencia (1) , y no se constituyó
como parte querellante en ninguna de ellas (2) . En el mismo período, a pesar de
ser parte querellante en 84 procesos (3) logró, en colaboración con el fiscal
competente, el llamado a indagatoria de 10 imputados correspondientes a 3
causas, el dictado de 33 procesamientos correspondientes a los imputados de 8
causas, la confirmación de 23 procesamientos correspondientes a 4 causas y la
elevación a juicio de 6 causas (4) . La gran mayoría de las causas que son
comentadas en el informe, además, se iniciaron entre los años 1998 y 2003.
La Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas, por su lado, perdió protagonismo luego de la
interpretación estricta -y para muchos muy objetable- de sus facultades por
parte del Procurador General de la Nación en la resolución 147/08 y de la renuncia
de quien era su titular hasta entonces.
De algún modo en remedo de tal
situación, el Procurador General creó la Oficina de Coordinación y Seguimiento en
materia de Delitos contra la Administración Pública (OCDAP). Pero esta unidad no
se encuentra facultada para ejercer la acción penal, y todavía no consigue revertir
la impunidad dominante. De acuerdo a los datos que son públicos la OCDAP
observa y propone líneas de intervención en 29 causas que considera de relevancia
pública (5) . De ese listado sólo 10 fueron iniciadas después del año 2001.
Otras oficinas con capacidad de
investigación o de persecución de actos de corrupción enfrentan similares
problemas. La Unidad de Información Financiera ha sido recientemente
cuestionada por denegar información referida a hechos que podrían alcanzar a
funcionarios de gobierno y por filtrar simétricamente información sobre miembros
de la oposición. El sistema anti-lavado fue cuestionado, a su vez, por el organismo
internacional en la materia. La evasión previsional y tributaria, el contrabando y
otras formas de corruptela tampoco son eficazmente combatidos, como queda en
evidencia con las tristes cifras de empleo en negro e informal, las redes de
comercio de autopartes ilegales, las tiendas a cielo abierto y las ferias con
productos de dudoso origen, la feroz vigencia de las barrabravas y el circuito de
favores y entradas en el mercadeo del fútbol, las zonas policiales liberadas ya sea
para el desalojo violento de tierras aborígenes, la resolución criminal de conflictos
cuasi-sindicales, o el tráfico de drogas y de personas, hasta la impunidad
consentida de las mafias que estafan con medicamentos truchos al Estado a costa
de la salud de los trabajadores afiliados a algunas las obras sociales y las dudas
perpetuas sobre el origen de los fondos para las campañas políticas.
En definitiva, a pesar de la
multiplicidad de agencias de investigación y de persecución y del esfuerzo de
muchos funcionarios y del valor de muchas iniciativas, la impunidad generalizada
sigue siendo la regla. Vivimos, todavía, en la certeza de que cierto nivel de
corrupción es crónico, que nada podemos hacer y que los argentinos debemos
claudicar en nuestra pretensión de ser un país "en serio" y conformarnos con ser
uno "relativamente serio".
Los estudios de distintas
organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, permiten ver
otras dimensiones del problema. El Centro de Investigación y Prevención de la
Criminalidad Económica (CIPCE) (6) , relevó 50 causas complejas por hechos de
corrupción significativos ante la justicia federal, y destacó la inexistencia de un
sistema adecuado de distribución de causas entre los distintos juzgados (7) , la
excesiva duración de los proceso penales, que promedian los 14 años (8)
produciendo que el 58% de los sobreseimientos dictados se produzcan como
consecuencia de la prescripción de la acción, la utilización abusiva de herramientas
legales (9) , la escasa preocupación por la recuperación de activos y por las
reclamos de la sociedad civil (10) , y la falta de capacitación de los operadores (11)
.
La Asociación Civil por la Igualdad y la
Justicia (ACIJ) (12) encontró debilidades en el procedimiento y en la organización y
desarrollo de las investigaciones, tales como el incumplimiento de los plazos
procesales (13) , la ineficacia en el aprovechamiento de los recursos y las fuentes de
información (14) , el excesivo rigor formal y la falta de recursos del sistema de
notificaciones (15) , y las deficiencias en la comunicación entre los juzgados y lo
cuerpos periciales (16) .
Sin sorpresas, el
Índice de percepción de la Corrupción 2010, de Transparency International (TI),
relevó 178 países y ha otorgado nuevamente una calificación negativa a nuestro
país, que fue ubicado en el puesto 105 del ranking, con un puntaje de 2,9 puntos
sobre 10 posibles. Hernán Charosky, director de Poder Ciudadano (17) , comentó
este informe y expresó que "...en vista de que el 2011 es un año electoral, la falta
de transparencia resulta aún más riesgosa para las instituciones democráticas. El
uso indiscriminado de la publicidad oficial como herramienta partidista, y la
oscuridad en la administración de fondos estratégicos como los de programas
sociales para desempleados, obra pública y subsidios, se agregan a este panorama
de gravedad".
Estas investigaciones, sumadas a los
numerosos hechos de corrupción que han tomado estado público, a lo largo de
nuestra vida democrática, nos permiten observar la ineficacia de nuestro sistema
penal para llevar adelante estos procesos. Y al mismo tiempo, nos enseñan el
escaso poder disuasorio de las normas penales sobre este tipo de
criminalidad.
La corrupción es un fenómeno
complejo que requiere un abordaje amplio y multidisciplinario, que claramente no
se agota con la persecución penal a quienes cometan delitos contra la
administración pública.
3. Corrupción estatal,
silencio gubernamental
La gravedad y la multiplicidad de
varias de las acusaciones por hechos de corrupción que van ganando verosimilitud
a medida que avanzan los respectivos procesos judiciales, confirman que los
organismos y las distintas normativas destinadas a prevenir hechos de corrupción
no están cumpliendo acabadamente sus objetivos y deben ser evaluados
cuidadosamente. En este marco, llama la atención el silencio de la Administración
frente a una serie de actos que deberían haber provocado una explicación.
La responsabilidad de los funcionarios
de gobierno de dar cuenta por el uso de los fondos públicos no desaparece por la
existencia de procesos penales, ni puede esconderse detrás de ella. Al contrario, y
sin perjuicio del necesario papel de la Justicia en el esclarecimiento de los hechos,
los responsables máximos de los distintos órganos de gobierno deben rendir
cuentas sobre su actuación y la de sus dependientes especialmente cuando un
suceso de innegable impacto público generar dudas fundadas.
Los hechos de corrupción
generalmente son la consecuencia de deficiencias estructurales o de falencias en
los mecanismos de control, que sólo pueden ser subsanadas con el compromiso y
la colaboración de los funcionarios en el establecimiento de buenas prácticas. Y
para lograr este objetivo, es fundamental aprender de las distintas experiencias y
de los errores que se han cometido.
En este sentido, el decreto 41/99,
aplicable a los funcionarios del Poder Ejecutivo, establece en su artículo 48, que en
caso de violaciones al Código de Ética de la Función Pública, los responsables de
cada entidad, aún de oficio, deben instruir sumario o poner en funcionamiento los
mecanismos necesarios para deslindar las responsabilidades que en cada caso
correspondan, con intervención de los servicios jurídicos respectivos.
Sin embargo, como dijimos, algunos
de los casos más relevantes investigados por la justicia federal, sólo han
convocado al silencio. El mutismo absoluto del Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios ante las numerosas irregularidades en las que se ha
visto involucrado el ex Secretario de Transporte, Ricardo Jaime, por ejemplo, es
paradigmático del tipo de respuesta estatal ante este tipo de hechos. Nunca
ninguna explicación, a pesar de que existen numerosas denuncias contra el ex
funcionario por la posible comisión de delitos en el ejercicio de sus funciones, a la
espera de un probable fracaso judicial.
Ante el Juzgado en lo Criminal y
Correccional Federal Nº 11 a cargo del juez Claudio Bonadío, por ejemplo, el ex
Secretario de Transporte fue procesado como autor de admisión de dádivas en
reiteradas oportunidades, que habrían consistido en realizar viajes en aviones
privados, pagados por personas y empresas que se encontraban bajo la órbita de
su control y que, en ese momento, eran o habían sido beneficiarias de subsidios
del Estado Nacional, y habían obtenido, o tenían expectativas de obtener, permisos
o autorizaciones en el ámbito de competencia de Jaime (18) . De acuerdo, a la
información que manejan algunos medios de comunicación, esta causa estaría
pronta a ser elevada a juicio (19) , lo que parece indicar que se trata de acusaciones
debidamente respaldadas.
Una segunda causa, en este caso por
el delito de desobediencia, tramita ante el Juzgado en lo Criminal y Correccional
Federal Nº 8 a cargo del juez Marcelo Martínez de Giorgi. El 12 de julio de este año
el juez procesó a Jaime por desobedecer una medida cautelar dictada por un juez
federal de Corrientes, que ordenaba suspender el proceso licitatorio, para la
privatización del corredor ferroviario, que une a las provincias de Buenos Aires y
Misiones (20) . Esta resolución fue revocada por la Sala II de la Cámara en lo
Criminal y Correccional Federal, que entendió que correspondía profundizar la
investigación para, entre otras cosas, determinar si el ex funcionario tomó
conocimiento efectivo de la orden judicial (21) . Con todo, y aun cuando el hecho es
aún objeto de investigación penal, resta dilucidar si existe algún tipo de
responsabilidad administrativa.
Otra de las causas, tramita ante el
Juzgado en lo Criminal y Correccional Federal Nº 5 a cargo de Norberto Oyarbide.
Jaime fue imputado los delitos de dádivas y de enriquecimiento ilícito, lo que
motivó que se le trabara un embargo por 40 millones de pesos y se le prohibiera
salir del país (22) . Como consecuencia de la etapa procesal en que se encuentra
esta causa, aún no se ha difundido el contenido de estas resoluciones, pero ha
trascendido que, entre otras cosas, se habría detectado que el alquiler de una
vivienda donde habitaba el ex Secretario de Transporte, era pagado por la
empresa TEBA, que explota la terminal de ómnibus de Retiro (23) .
Esta situación también ha dado origen
a una cuarta causa, instruida por el juez federal Julián Ercolini, quien investiga
posibles irregularidades en la renegociación del contrato para la explotación de la
mencionada terminal, que efectuaron TEBA y el Estado Nacional (24) .
Algunas de estas investigaciones han
comenzado hace más de un año, pero aún no existe información accesible y
transparente acerca de las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo Nacional y
por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, en
particular, para esclarecer las distintas irregularidades y evitar que se repitan.
Tampoco nos consta que se hayan
aplicado sanciones a los funcionarios involucrados, que incluso en algunos casos
han continuado ejerciendo funciones mientras se sustanciaban las investigaciones,
o de que se hayan revisado los vínculos que el Estado Nacional mantiene con las
empresas que se vieron involucradas en estos acontecimientos, que en
oportunidades han recibido subsidios y obtenido licencias.
Algo similar ha sucedido con la
investigación de la denominada "mafia de los medicamentos" que, entre otras
cosas, ha defraudado por sumas millonarias al Estado Nacional, que entregaba
subsidios a través de la Administración de Programas Especiales (APE), para
financiar prestaciones médicas especiales de baja incidencia y alto impacto
económico. El Ministerio de Salud no ha informado a la ciudadanía sobre las
actuaciones administrativas y los sumarios iniciadas a fin de indagar sobre el
posible involucramiento de funcionarios y empleados públicos, o acerca de las
medidas adoptadas por los organismos estatales pertinentes para restablecer la
regular provisión de medicamentos, garantizar el manejo transparente de los
fondos públicos, mejorar los mecanismos de control de la actividad y prevenir este
tipo de situaciones o de las actuaciones administrativas y/o procesos judiciales
iniciados por las distintas reparticiones del Estado Nacional, contra las distintas
obras sociales involucradas.
4. Mejor información,
mejores políticas públicas
La situación descripta nos convence
de la necesidad de articular un mecanismo de control y seguimiento externo,
integrado por representantes de distintas fuerzas políticas, que sigan de cerca
estos acontecimientos, identifiquen las falencias que los han permitido y utilicen
esta experiencia para enriquecer la producción legislativa y contribuir al diseño de
políticas públicas tendientes a prevenirlos.
De esta forma, el Poder Legislativo
contaría con una instancia que le permitiría reaccionar en forma más rápida y
eficaz frente a hechos de corrupción, sea exigiendo explicaciones o indagando
sobre las responsabilidades y los aspectos a corregir para evitar que vuelvan a
producirse. Por otro lado, la experiencia ganada por esta Comisión le permitiría
emitir opiniones sobre los distintos proyectos, elevando el piso de discusión,
aportando información y enriqueciendo su contenido.
En síntesis, la Comisión Bicameral
podría constituir un paso importante en el largo camino que debemos recorrer en
la lucha contra la corrupción, al poner a disposición de la sociedad civil, de los
señores legisladores y las señoras legisladoras información sobre las falencias y
virtudes en el manejo de los fondos públicos y sugerencias para asegurar un
mayor nivel de transparencia.
Por las razones expuestas, invitamos
a los colegas diputados a acompañarnos en esta propuesta.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GIL LAVEDRA, RICARDO RODOLFO | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| VILARIÑO, JOSE ANTONIO | SALTA | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| JURI, MARIANA | MENDOZA | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO (Primera Competencia) |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO VILARIÑO (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA JURI (A SUS ANTECEDENTES) |