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PROYECTO DE TP
Expediente 0962-D-2008
Sumario: ESTATUTO Y ESCALAFON PARA EL PERSONAL DEL CONGRESO DE LA NACION, LEY 24600: DEROGACION DEL INCISO A) DEL ARTICULO 5 (ESTABLECE COMO REQUISITO PARA EL INGRESO AL PODER LEGISLATIVO EL SER ARGENTINO NATIVO O POR OPCION).
Fecha: 27/03/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 14
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º.- Derógase el inciso a)
del artículo 5 de la Ley Nº 24.600, Estatuto y Escalafón para el Personal del
Congreso de la Nación.
Artículo 2º.- Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
A través del presente proyecto se
promueve la derogación del inciso a) del artículo 5º de la Ley de Estatuto y
Escalafón para el Personal del Congreso de la Nación, Nº 24.600, por considerar
que el mismo atenta contra expresas normas constitucionales.
La citada disposición
establece que es un requisito para el ingreso a la planta permanente, "ser
argentino nativo o por opción o naturalizado con cuatro años de antigüedad en el
ejercicio de la ciudadanía". Esta norma también se aplica al personal de la planta
transitoria, en virtud de lo establecido en el art. 53 del mismo cuerpo legal (1) .
La exigencia de
nacionalidad para ser admitido en la planta permanente o transitoria del Congreso
Nacional contraviene, como veremos, el artículo 16° de la Constitución Nacional,
conforme al cual todos los habitantes son iguales ante la ley y admisibles en los
empleos sin otra condición que la idoneidad. Asimismo, debe tomarse en cuenta la
especial consideración que la propia Constitución depara a los extranjeros en su
artículo 20, que establece que "Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación
de todos los derechos civiles del ciudadano".
La garantía de igualdad ante la ley
también se encuentra protegida en los distintos tratados de derechos humanos
con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22 C.N.).
Estos instrumentos internacionales
introducen en forma expresa el derecho a la igualdad, la prohibición de discriminar
y la obligación imperativa de proteger los derechos fundamentales contra cualquier
tipo de discriminación:
El artículo 1.1. de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos expresa que:
"Los Estados Partes en
esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades
reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que
esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color,
sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social".
El artículo 24 de esta Convención
dispone que:
"Todas las personas
son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derechos, sin discriminación, a
igual protección de la ley."
La Declaración Universal de Derechos
Humanos, establece en su artículo 2º:
"Toda persona tiene los
derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de
raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole,
origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición. "
El Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 2 estatuye que:
"Los Estados Partes en
el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en
él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma,
religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición social."
El Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos en su artículo 2 afirma que:
"Cada uno de los
Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a
todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su
jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna
de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social. "
El artículo 26 dispone que:
"todas las personas son
iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley.
A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las
personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de
raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole,
origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición social".
Si bien el principio de igualdad no
prohíbe realizar toda distinción, lo cierto es que el desarrollo normativo y
jurisprudencial del principio de igualdad y no discriminación en nuestro país obliga
a los poderes políticos a ser extremadamente cuidadosos en la selección de los
factores de diferenciación empleados en los textos normativos. Así, como regla
general, cualquier distinción que haga el legislador entre ciudadanos y extranjeros,
se sospechará discriminatoria y, por tanto, inconstitucional.
Así, al comentar el
artículo 20° de nuestra Constitución Nacional, Gelli sostiene que la importancia de
esta norma "radica en que establece un criterio de igualdad material, el de la
nacionalidad. Ello impide, en principio, utilizar la pauta de la nacionalidad para
diferenciar en categorías legales o administrativas" (2) .
Visto entonces los
diversos instrumentos internacionales con jerarquía constitucional y la propia
Constitución en sus artículos 16° y 20°, podemos sostener que la nacionalidad
forma parte, entonces, de las llamadas "categorías sospechosas", a decir,
estándares de protección antidiscriminatoria que se aplican en diversos supuestos
fácticos.
En los procesos judiciales donde se
discuten cuestiones vinculadas a las cláusula antidiscriminatoria, las categorías
sospechosas poseen una importancia normativa trascendental al menos en tres
sentidos: en primer lugar, cuando se produce un acto, una norma, una medida
política, etc., que, a priori, parezca discriminatoria contra alguna persona que se
encuentre incluida en alguna de estas categorías -repetimos, entre ellas la
nacionalidad-, se presumirá que dicho acto -norma, medida, etc.- es
inconstitucional por ser violatorio del principio de igualdad. De esta manera se
genera una presunción de inconstitucionalidad sobre ésta por ser
"sospechosamente" discriminatoria y, por tanto, inconstitucional.
En segundo lugar, esta presunción
genera una inversión de la carga probatoria dado que será quien discrimine quien
deba mostrar, en el marco de un proceso judicial o administrativo, que su acto,
norma o medida responde a un interés estatal impostergable que la justifique y
que no esté relacionado con el hecho en sí de pertenecer a esa categoría.
Y en tercer lugar,
quien discrimine no podrá revertir la presunción con cualquier argumento. Sino
que deberá acreditar un interés estatal urgente e impostergable, no alcanzando
para estos fines la mera "razonabilidad" entendida como una adecuación entre
medios y fines.
En este orden de ideas, el requisito de
nacionalidad exigido por el inciso a) del artículo 5, goza de una presunción de
arbitrariedad, pues el constituyente así lo ha considerado previamente.
En este sentido se ha expedido nuestra
Corte Suprema y numerosos tribunales inferiores, en supuestos similares al aquí
analizado.
Así, en 1988, la Corte
resolvió el leading case "Repetto" (3) . En dicha ocasión, una maestra de
nacionalidad norteamericana, que vivía en el país desde los 3 años, inició una
acción contra la Provincia de Buenos Aires, que en diversas normas le impedía
ejercer la docencia invocando su nacionalidad.
Al resolver el caso,
sostuvo el Tribunal que "No hay, pues, ninguna duda de que, en cuanto al ejercicio
de los derechos civiles y, especialmente, al desempeño de sus profesiones,
dentro de la República los extranjeros están totalmente equiparados a los
argentinos por expresa prescripción constitucional, de donde toda norma
que establezca discriminaciones entre aquéllos y éstos en tales aspectos,
estaría en pugna con la antes transcripta prescripción constitucional" (4) ; y
que "si bien es cierto que la Constitución no consagra derechos absolutos, y que
los consagrados en ella deben ser ejercidos conforme a las leyes que los
reglamentan (Fallos, t. 305, p. 831 y sus citas), esa reglamentación, en lo que
hace a los derechos civiles, no puede ser dictada discriminando entre
argentinos y extranjeros, pues entonces no constituiría un ejercicio legítimo de la
facultad reglamentaria porque entraría en pugna con otra norma de igual rango
que la reglamentada, y no puede constituir criterio interpretativo válido el de anular
unas normas constitucionales por aplicación de otras, sino que debe analizarse el
conjunto como un todo armónico, dentro del cual cada disposición ha de
interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás" (5) .
En su voto, los Dres.
Petracchi y Bacqué agregaron que "-ante los categóricos términos del art. 20 de la
Constitución Nacional- ... toda distinción efectuada entre nacionales y
extranjeros, en lo que respecta al goce de los derechos reconocidos en la
Ley Fundamental, se halla afectada por una presunción de
inconstitucionalidad. Por tal razón, aquel que sostenga la legitimidad de la
citada distinción debe acreditar la existencia de un 'interés estatal urgente' para
justificar aquélla, y no es suficiente, a tal efecto, que la medida adoptada sea
'razonable'" (6) .
Con posterioridad, la Corte resolvió un
caso similar. Se trataba de una acción de amparo interpuesta por una persona de
nacionalidad española contra la Provincia de Córdoba, a fin de que ésta se
abstenga de aplicar una norma que le impedía el ingreso al Régimen de Personal
que integra el Equipo de Salud Humana, por no cumplir con el requisito de ser
argentina. Nuevamente, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de la
exclusión de extranjeros, en este caso, para desempeñarse como personal estatal
de equipos de salud (7) .
En el caso "Hooft" (8) , también
resuelto por la Corte Suprema, la cuestión sometida a debate consistía en una
norma que deparaba un trato diferente a los ciudadanos argentinos, según su
origen nacional (únicamente los ciudadanos naturales o por opción podían acceder
al cargo de juez de cámara de apelaciones en el Poder Judicial provincial, y por
tanto quedaban excluidos los ciudadanos naturalizados).
En este caso, la Corte Suprema
entendió que la norma que preveía esta diferenciación por origen nacional gozaba
de una presunción de inconstitucionalidad. Si bien en este caso no se trataba de la
aplicación del artículo 20 de la Constitución (ya que no se trataba de un
extranjero), resulta pertinente citar este precedente, ya que la Corte retoma en
esta oportunidad la doctrina anteriormente sentada en el voto de los Dres.
Petracchi y Bacqué en el fallo "Repetto", y afirma que la presencia de uno de los
motivos de diferenciación prohibidos por la Constitución hace pesar sobre la
legislación que lo incluye una presunción, una sospecha de ilegitimidad.
Para la Corte, esta
presunción de inconstitucionalidad sólo puede ser levantada atendiendo a los fines
que persigue la norma, fines que deben ser sustanciales y no bastará que sean
meramente convenientes. Además, exige que los medios utilizados para tales fines
deben promoverlos efectivamente, no bastando con una genérica "adecuación". La
Corte entendió que se debe evaluar "si no existen otras alternativas menos
restrictivas para los derechos en juego".
En el caso "Gottschau" (9) , la Corte
Suprema volvió a aplicar el criterio de "Repetto" y de "Hooft". En el caso, una
abogada de nacionalidad alemana que residió en forma permanente en la
República Argentina desde el año 1983, donde cursó sus estudios, se presentó
como postulante en un concurso para la selección de secretarios de primera
instancia del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires. El pedido fue denegado
por no ser argentina nativa o naturalizada. Habiendo recurrido tal denegación, ella
fue confirmada por el plenario del Consejo de la Magistratura. Ante ello, la
peticionaria promovió una acción de amparo sosteniendo que se violaron las
normas constitucionales que protegen la igualdad de los habitantes.
La Corte, sostuvo allí
que "cuando se impugna una categoría infraconstitucional basada en el origen
nacional -en el caso, art.10.1.4. del Reglamento de Concursos para la Selección
de Secretarios del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires-,
corresponde considerarla sospechosa de discriminación y portadora de una
presunción de inconstitucionalidad que el demandado debe levantar". Y que ante
estos casos "cabe adoptar un criterio de ponderación más exigente que el de mera
razonabilidad que se utiliza cuando se impugnan normas que gozan de la
presunción de constitucionalidad".
Por último, y mas recientemente, la
Corte repitió este criterio en el caso "Reyes Aguilera" (10) , donde los padres de una
menor de edad de nacionalidad extranjera que padece una discapacidad de
carácter congénito desde su nacimiento, solicitaron la pensión por invalidez del art.
9 de la ley 13.478. La autoridad administrativa denegó el pedido en tanto
consideró no cumplido el requisito de residencia mínima de veinte años.
La Corte aceptó la acción al entender
que estas distinciones planteadas entre los requisitos para la obtención de la
pensión resultaban violatorias del principio de igualdad y no discriminación.
Sostuvo,
expresamente, que "esa contradicción directa con el texto constitucional obliga a
considerar a la categorización realizada por el decreto como sospechosa de
discriminación y hace pesar sobre dicha norma una presunción de
inconstitucionalidad".
De lo analizado, surge que la norma
que aquí se promueve modificar no cumple con los requerimientos
constitucionales, y que no resiste el alto estándar exigido por la Corte Suprema
para superar la presunción de inconstitucionalidad.
No puede alegarse válidamente que el
requisito de nacionalidad constituye una reglamentación razonable de la idoneidad
a la que se refiere el artículo 16 de la Constitución.
Como es sabido, la Ley Nº 24.600 se
aplica únicamente al personal de menor jerarquía que integra el Congreso Nacional
(quedando excluidos del ámbito de aplicación de este régimen jurídico los
legisladores nacionales, los secretarios y prosecretarios de cada una de las
Cámaras del Honorable Congreso de la Nación y el personal de la Auditoría General
de la Nación, conforme art. 2). Así, habiendo considerado previamente la Corte
que la nacionalidad no puede constituir un requisito de la idoneidad para el
ejercicio de la docencia -es decir, cuando se trata de la educación y formación de
los ciudadanos- o bien de ciertas funciones jurisdiccionales, mucho menos puede
requerirse tal extremo para cumplir tareas de menor jerarquía en el Parlamento
Nacional.
Por las razones expresadas, se solicita
la aprobación del presente Proyecto de Ley.
Firmante | Distrito | Bloque |
---|---|---|
RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
SANCHEZ, FERNANDO | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
Giro a comisiones en Diputados
Comisión |
---|
LEGISLACION DEL TRABAJO (Primera Competencia) |
Giro a comisiones en Senado
Comisión |
---|
ASUNTOS ADMINISTRATIVOS Y MUNICIPALES |
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
Fecha | Movimiento | Resultado |
---|---|---|
05/11/2008 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
19/11/2008 | DICTAMEN | Aprobado por unanimidad con modificaciones |
Dictamen
Cámara | Dictamen | Texto | Fecha |
---|---|---|---|
Diputados | Orden del Dia 1347/2008 | CON MODIFICACIONES | 02/12/2008 |
Trámite
Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
---|---|---|---|
Diputados | CONSIDERACION Y APROBACION | 11/03/2009 | MEDIA SANCION |
Senado | PASA A SENADO - |