El Senado y Cámara de Diputados...

DAÑO PUNITIVO AMBIENTAL Y DEL PLAZO DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN POR RECOMPOSICIÓN AMBIENTAL

Artículo 1º: Incorporar como artículo 27 bis de la Ley 25.675, el siguiente texto:

Artículo 27 bis: "La acción de recomposición ambiental prescribe a los treinta años computados desde que se produjo el hecho que lo causó, desde su primera manifestación o desde que el daño es cierto y susceptible de apreciación en caso de procesos prolongados de contaminación."

.

Artículo 2: Sustituir el artículo 28 de la ley 25.675, el que queda redactado de la siguiente forma:

Artículo 28: "El que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior a su producción. En caso de que no sea técnicamente factible, deberá abonar la correspondiente indemnización compensatoria.

La justicia ordinaria interviniente podrá fijar adicionalmente una multa civil. Su monto se fijará tomando en consideración las circunstancias del caso, en especial los beneficios que aquel obtuvo o pudo haber obtenido con su conducta.

Las sumas correspondientes a la indemnización compensatoria más la multa civil deberán depositarse en el Fondo de Compensación Ambiental que se crea por la presente, el cual será administrado por la autoridad de aplicación, sin perjuicio de otras acciones judiciales que pudieran corresponder.

Artículo 3: De forma.

Señor presidente:

En virtud de experiencias recientes sobre el cambio climático, la preocupación por las condiciones ambientales del planeta, como hábitat y sustento de la vida humana, debe constituir un elemento central de las políticas públicas, tanto en la ejecución de acciones de prevención y preservación ambiental como en la implementación de un marco jurídico adecuado.

El Derecho Ambiental ha nacido como respuesta de la ciencia jurídica a la necesaria regulación de los aspectos que rodean al ambiente como bien jurídico protegido. Como consecuencia de ello, esta novísima rama del derecho, tiene por finalidad la protección y cuidado de la materia ambiental (1) modificando sustancialmente diversos institutos del derecho, como por ejemplo, la legitimación activa y pasiva, la cuantificación del daño, los presupuestos de la responsabilidad, etc.

El Derecho Ambiental se encuentra sustentado en diversos principios, entre los que se destacan [por las características del daño al ambiente] los principios precautorios y preventivos, por ejemplo, en la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el Desarrollo, de conformidad con la resolución 151/5 del 7/5/1992, surgida de la Conferencia de las Naciones Unidas, de la cual formó parte nuestro país, reunida en Río de Janeiro del 3 al 14 de Junio de 1992, se remarcó la importancia de la función preventiva que deben tomar todas las naciones, al establecer estos principios: "Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente", debemos procurar que ante la eventualidad de la producción de daños ambientales, que por sus carácter atípico, pueden llegar a ocultarse por un tiempo prolongado, resulta conveniente ampliar los plazos de prescripción de las acciones correspondiente a los daños mencionados, a fin de armonizar la manda impuesta por el art. 41 de la Constitución Nacional con el plexo normativo de la nación y mejorar las herramientas para protección al ambiente sano de manera más vehemente.

La Constitución Nacional con su reforma del año 1994, le otorgó la más alta jerarquía normativa al derecho a un ambiente sano y al desarrollo sustentable, lo cual fue regulado en gran medida por la Ley de Política Ambiental Nº 25.675 o General del Ambiente de la República Argentina y la demás legislación de presupuestos mínimos.

La Corte Suprema de la Nación se ha pronunciado sobre la necesidad de hacer efectiva la protección del medio ambiente en los autos: "Mendoza, Beatriz, y otros /Estado Nacional y otros", sosteniendo que: "El reconocimiento de status constitucional del derecho al goce de un ambiente sano, así como la expresa y típica previsión atinente a la obligación de recomponer el daño ambiental no configuran una mera expresión de buenos y deseables propósitos para las generaciones del porvenir, supeditados en su eficacia a una potestad discrecional de los poderes públicos, federales o provinciales, sino la precisa y positiva decisión del constituyente de 1994 de enumerar y jerarquizar con rango supremo a un derecho preexistente, que frente a la supremacía establecida en el Art. 31 CN. y las competencias regladas en el Art. 116 CN. para la jurisdicción federal, sostienen la intervención de este fuero de naturaleza excepcional para los asuntos en que la afectación se extienda más allá de uno de los Estados federados y se persiga la tutela que prevé la Carta Magna".

La ley 25.675 entre otras cuestiones, ha establecido las acciones disponibles a los fines de obtener la recomposición del ambiente y la cesación de los daños que lo afecten, sin embargo, esta norma de notable utilidad ha omitido el tratamiento expreso de la prescripción liberatoria de tales acciones, por lo que resulta sumamente necesario regular específicamente este supuesto, tanto en lo que respecta al plazo de prescripción aplicable a la acción, como en la aclaración sobre el cómputo de dicho plazo (el curso de la prescripción).

Esta falta de especificad es grave en materia de derecho ambiental, pues como señala Mosset Iturraspe, el daño ambiental tiene particularidades específicas, "no es un daño común, por su difícil, compleja, o ardua comprobación, atendiendo a las circunstancias que, en muchas ocasiones, es despersonalizado o anónimo; suele ser el resultado de actividades especializadas, que utilizan técnicas específicas desconocidas para las víctimas. Al mismo tiempo que alcanzan un número elevado de víctimas, un barrio, una región, puede ser cierto y grave para el ambiente o algunos de sus componentes, pero ser considerado despreciable o sin relevancia o significación, o no tenerlo en la actualidad, respecto de las personas individualmente consideradas." (2)

Por su parte, el Dr. Lorenzetti ha definido al daño ambiental "como toda pérdida, disminución, detrimento o menoscabo significativo inferido al medio ambiente o a uno o más de sus componentes; agregando que la afectación del medio ambiente supone dos aspectos: el primero es que la acción debe tener como consecuencia alterar el conjunto, comportar una "desorganización" de las leyes de la naturaleza, de manera que se excluyen aquellas modificaciones al ambiente que no tienen tal efecto sustantivo y por lo tanto no resultan lesivas; y el segundo consiste en que esa modificación sustancial del principio organizativo repercuta en aquellos presupuestos del desarrollo de la vida, ya que el ambiente se relaciona con la vida en sentido amplio, comprendiendo los bienes naturales y culturales indispensables para su subsistencia" (3) .

Avanzando con los fundamentos de esta iniciativa, entiendo resulta pertinente analizar el instituto de la "prescripción" y su función dentro de la seguridad jurídica, y en este sentido como lo ha definido la jurisprudencia "La prescripción liberatoria es el medio por el cual el transcurso del tiempo opera la modificación sustancial de un derecho en razón de la inacción de su titular, quien pierde la facultad de exigirlo compulsivamente" (4) , habiendo sostenido nuestros tribunales que "el bien jurídico que tutela la prescripción liberatoria es la seguridad jurídica, ya que el orden social podría llegar a verse alterado en la medida en que el abandono prolongado de los derechos crea incertidumbre, inestabilidad y falta de certeza en las relaciones jurídicas" (5) .

De este modo, la prescripción es un instituto por el cual el ordenamiento jurídico permite la liberación del deudor ante la inacción por parte del acreedor durante un lapso determinado de tiempo, de acuerdo al tipo de obligación que se trate (6) .

Con respecto al daño ambiental, en la actualidad, numerosa jurisprudencia y doctrina es contradictoria sobre el plazo de prescripción de la acción de recomposición del ambiente, dándose indistintamente con variados fundamentos plazos bianuales (7) , decenales o de imprescriptibilidad (estas últimas constituyen la posición minoritaria). (8)

Con respecto a aquellos que sostienen el plazo bianual, ha sido el Dr. Cassagne quien ha sostenido que "Finalmente, hay que agregar el carácter prescriptible del derecho a demandar la recomposición del daño ambiental colectivo. Así lo imponen la seguridad jurídica y la necesidad pública de no generar riesgos futuros imposibles de todo cálculo racional. Quienes sostienen la imprescriptibilidad de este tipo de acciones no piensan en que ello introduce una grave cuña en la certeza y la estabilidad de las inversiones privadas. De otra parte, se aplican al caso, en forma análoga, las normas del código civil que prescriben tanto el principio de que los derechos reales y personales se pierden por la prescripción (Art. 3947) como el plazo de dos años establecido para el ejercicio de la acción por responsabilidad extracontractual (Art. 4037), el cual, si bien se ha considerado demasiado breve para estas situaciones, no está muy lejos de los plazos que se han fijado en la legislación comunitaria europea (tres años) para diversas acciones por daño ambiental" (9) .

La posición que sostiene que el plazo es decenal es francamente minoritaria tanto en la jurisprudencia como en la doctrina y surge principalmente por razones de equidad frente a lo exiguo del plazo bianual; en el entendimiento que (i) el régimen respecto del daño y las acciones ambientales es distinto del tradicional sobre el daño y las acciones extracontractuales y (ii) no se establece un régimen de prescripción especial sobre la materia ambiental, debe ser aplicable el plazo de prescripción ordinario establecido, esto es, de diez años.

El sector que entiende la imprescriptibilidad de la acción ambiental - llamada posición "garantista" por su celo en la protección ambiental - sostiene que las acciones establecidas en la LGA son de naturaleza imprescriptible (10) , no afectando el paso del tiempo sobre la posibilidad que los legitimados activos puedan esgrimir la pretensión colectiva reparadora (11) . Por otro lado, esta teoría resalta como argumento a favor de la imprescriptibilidad la condición intergeneracional del daño ambiental, toda vez que resultaría arduo conjugar esta condición con la posición que sostiene el plazo de prescripción bianual.

Como se ve el presente proyecto, apoyándose en legislación comparada, tiende a otorgar certeza al instituto de la prescripción, fijando un plazo razonable y acorde al nivel máximo de exigencia del desarrollo sustentable.

Con respecto al curso de la prescripción, es pertinente citar a la Dra., Kemelmajer de Carlucci quien ha sostenido, con máxima lucidez, que "Las complicaciones se presentan a la hora de fijar el comienzo del cómputo pues el daño ambiental, generalmente, no se produce en un momento determinado sino que es producto de un fenómeno persistente. La Corte de la Nación tiene dicho que "el inicio del curso de la prescripción debe ubicarse en el momento a partir del cual la responsabilidad existe y ha nacido la acción para hacerla valer, hecho que acontece, como regla general, cuando sucede el hecho que origina la responsabilidad, más excepcionalmente, si el daño aparece después, la acción resarcitoria nace recién en ese segundo momento, pues no hay resarcimiento si el daño es inexistente". Además, se ha resuelto que cuando no se tiene prueba del agente productor del daño se abre para el damnificado un plazo de espera que retarda el comienzo del término legal, cuya base es la razonabilidad y en la demostración de no haber promediado negligencia en la conducta del agente" (12) .

El presente proyecto de ley establece una formula amplia para establecer el computo atento a la materia en cuestión y el perjuicio irreversible que puede ocasionar para las generaciones futuras la pérdida de la acción por daño ambiental, tomándose como referencia vasta jurisprudencia que han sostenido que "cuando el hecho dañoso sobrevino algún tiempo después del hecho ilícito, la acción comienza a correr desde que aparece el perjuicio. Y si la concreción de éste es consecuencia de un proceso de duración prolongada, la prescripción corre desde que el daño es cierto y susceptible de apreciación" (13) .

Ahora bien, ya analizada la necesidad de dar certeza al plazo de prescripción y al curso de la misma (el inicio del plazo), la excepcionalidad de la materia, así como su perspectiva novísima en cuanto al derecho positivo, hace pertinente que analicemos las soluciones dadas en el derecho comparado, observando la tendencia a fijar plazos superiores a los actualmente vigentes en el país.

En Francia, el artículo 152-1 del Código de Medio Ambiente dispone que las obligaciones financieras relativas a la indemnización de los daños causados al medio ambiente por las instalaciones, trabajos, obras y actividades regidas por el presente código se prescriben por treinta años a contar desde el hecho generador del daño". En España también la ley de Responsabilidad Medioambiental 26/2007, dice el artículo 4 que; "Esta ley no será de aplicación a los daños medioambientales si han transcurrido más de treinta años desde que tuvo lugar la emisión, el suceso o incidente que lo causó. El plazo se computará desde el día que haya terminado por completo o se haya producido por última vez la emisión, el suceso o el incidente causante del daño". Igual plazo tiene la ley belga del 13 de noviembre de 2008, en su artículo 6 inciso "c". En realidad la uniformidad de los plazos tiene su razón de ser en que todas estas leyes son adaptaciones a sus derechos internos a la Directiva 2004/35 del Parlamento Europeo que en su artículo 17 apartado 3. El mismo refiere que la directiva no se aplica si han pasado más de 30 años desde que tuvo lugar la emisión, suceso o incidente que lo produjo.

En función de los antecedentes expuestos, la presente iniciativa legislativa propone la incorporación del artículo 27 bis a la LGA en el que se fije un plazo de prescripción para la acción ambiental de treinta años computados desde que se produjo el hecho que lo causó, desde su primera manifestación o desde que el daño es cierto y susceptible de apreciación en caso de procesos prolongados de contaminación.

Por otra parte, también se promueve la modificación del art. 28 de la ley general del ambiente, a fin de incorporar el daño punitivo en materia ambiental, pues sin perjuicio que no escapa al suscripto que los daños punitivos son una figura arraigada en el common law, que consisten en una indemnización pecuniaria concedida a los demandantes, en un pleito civil, que es adicional e independiente de toda otra indemnización de carácter compensatorio y a la que es condenado a pagar el demandado por ser culpable de lesionar flagrantemente los derechos del actor. (14)

Estos daños punitivos han sido incorporados en nuestro derecho positivo en materia de las relaciones de consumo y además de su función sancionatoria, tienen por su especial naturaleza un eminente carácter preventivo. (Jorge M. Bru y Gabriel Stiglitz, en Manual de Derecho del Consumidor. Ed. Abeledo Perrot, año 2010, página 426"), pues tienen por finalidad castigar a una parte por su agraviante inconducta.

En materia ambiental, la reparación del daño resulta insuficiente para alcanzar el restablecimiento pleno de la legalidad, pues subsiste un beneficio económico, derivado directamente del ilícito a favor de quien delinquió, presentándose los daños punitivos como la herramienta más adecuada para desmantelar los efectos del ilícito (conf.: Ricardo L. Lorenzetti. Consumidores. Ed. Rubinzal-Culzoni, año 2009, página 561).

El jurista norteamericano Dan Dobbs define a los daños punitivos como "aquellas sumas otorgadas en adición a cualquier daño compensatorio o nominal, usualmente como castigo o disuasorio impuesto contra un demandado encontrado culpable de una particularmente agravada inconducta, unida a un malicioso, temerario o de cualquier manera equivocado estado mental. Algunas veces esos daños son llamados ejemplares en referencia a la idea de que son un ejemplo para el demandado" (15) .

A mi criterio, los daños punitivos ya incorporados en nuestro derecho positivo a partir de la reforma a la ley 24.240, deben ser incluidos dentro del sensible paradigma del derecho ambiental. Similar actitud podemos rastrear en el derecho comparado: por ejemplo, en Italia la ley 349 del 8 de julio de 1986 abrió la puerta a la aplicación de daños punitivos en materia ambiental.

También en el proyecto de Código Civil y Comercial de 1998, prevé una norma de igual espíritu que el presente proyecto, en su artículo 1587. Dicho artículo señala que: "El tribunal tiene atribuciones para aplicar una multa civil a quien actúa con grave indiferencia respecto de los derechos ajenos o de los intereses de incidencia colectiva. Su monto se fija tomando en consideración las circunstancias del caso, en especial los beneficios que aquél obtuvo o pudo haber obtenido con su conducta, y tiene el destino que le asigne el tribunal por resolución fundada".

Mediante la multa civil se podrá reclamar, por ejemplo, por los ilícitos lucrativos: cuando el demandado asumió las consecuencias del ilícito civil sabiendo que los beneficios que obtendrán serán superiores a la condena por el resarcimiento pleno del daño. (16)

Por todo lo expuesto solicitó a mis pares que se apruebe el proyecto en cuestión.