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PROYECTO DE TP
Expediente 0912-D-2006
Sumario: CREACION DE LA OFICINA DE PRESUPUESTO DEL CONGRESO DE LA NACION COMO UN ORGANISMO DESCONCENTRADO DEL CONGRESO DE LA NACION.
Fecha: 23/03/2006
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 17
El Senado y Cámara de Diputados...
OFICINA DE PRESUPUESTO DEL CONGRESO DE LA NACION
Articulo 1: Crease la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación como un organismo desconcentrado del Congreso de la Nación.
Artículo 2: La Oficina tendrá por misión:
a) Formular un análisis completo y detallado de todos los aspectos relativos al Cálculo de recursos y presupuesto de gastos de la Administración Pública Nacional, así como de su ejecución.
b) Asistir a las Comisiones de Presupuesto y Hacienda, la Comisión Mixta Revisora de Cuentas de la Administración y a los legisladores interesados en materia de ejecución presupuestaria.
c) Efectuar estudios y análisis de proyectos de los legisladores, para informar acerca del impacto fiscal de los mismos
d) Efectuar estudios sectoriales y proyectos de reformas sobre programas o jurisdicciones del presupuesto.
Artículo 3: El Poder Ejecutivo Nacional dirigirá a la Oficina copia autenticada de los informes trimestrales sobre la ejecución presupuestaria contemplada en el artículo 2 de la ley 24.629 y evacuará todos los informes, ya sean escritos u orales, que esta le solicitara.
Artículo 4: La Oficina de Presupuesto del Congreso estará facultada para requerir del órgano ejecutivo los informes, ya sean escritos o verbales que requiera el cumplimiento de su objetivo, estando este obligado a proporcionarlos a través de la Jefatura de Gabinete de Ministros o bien de los respectivos Ministerios. Los informes deben ser respondidos por funcionarios de jerarquía no menor a Subsecretario. Asimismo, podrá requerir informes a las Direcciones de Información Parlamentaria y de Referencia Legislativa del Congreso, los que serán evacuados con la máxima prioridad.
La Oficina también estará facultada para requerir la presencia de los funcionarios de cada jurisdicción encargados de la formulación o ejecución del presupuesto, a fin de brindar oralmente las explicaciones que fueran necesarias con relación al proyecto de Presupuesto de la Administración Nacional o bien a la ejecución presupuestaria
Artículo 5: La Oficina será conducida por un Director y un Director Adjunto con rango equivalente a Secretario y Prosecretario de Cámara, designados por resolución conjunta de los presidentes de ambas Cámaras del Congreso, a propuesta de las Comisiones de Presupuesto y Hacienda. Los directores durarán 8 (ocho) años en sus funciones, siempre que observen buena conducta y mantengan un desempeño eficaz, y podrán ser reelegidos. Deberá tratarse de personas con títulos universitarios de grado y con antecedentes relevantes en finanzas públicas, auditoria, derecho presupuestario, administración financiera, contabilidad, administración pública, derecho público y administrativo, etc. Podrán ser removidos de sus cargos por inconducta o mal desempeño por el voto de los dos tercios de los miembros de cada una de las Cámaras.
Artículo 6: La oficina estará dividida por áreas que correspondan a los principales objetivos a cumplir en el desempeño de sus funciones, es por ello que, sin perjuicio de que se modifiquen o subdividan con posterioridad, las áreas básicas de la Oficina serán:
- Análisis presupuestario (apoyo a las etapas de aprobación)
- Análisis de ejecución presupuestaria (seguimiento)
- Análisis tributario (cálculo de ingresos e impacto fiscal)
- Análisis de políticas y programas (reforma del estado, seguimiento del déficit fiscal)
Artículo 7: La Oficina estará conformada por analistas nombrados por concurso; y por el personal administrativo, de apoyo y equipamiento necesario para su función que ambas Cámaras proveerán para ponerla en funcionamiento. Los analistas serán seleccionados a
través de concurso público abierto de oposición y antecedentes a cargo de un jurado de alto prestigio designado a tal efecto. Los analistas deberán ser profesionales universitarios con título de grado y de postgrado o acreditando trabajos de investigación y trayectoria académica acorde con la responsabilidad.
Articulo 8: La OPC deberá proporcionar informes y realizar trabajos a todo legislador que lo solicite sobre una base de estricta igualdad, debiendo dar cumplimiento de las solicitudes en el orden determinado únicamente por la fecha de aquellas. Exclusivamente se otorgará prioridad a las solicitudes formuladas por las Comisiones de Presupuesto y Hacienda y Mixta Revisora de Cuentas de la Administración, o legisladores que las integren. También sujeta a disponibilidad podrá evacuar consultas y pedidos de informes de otras dependencias públicas.
Articulo 9: La OPC esta facultada para realizar convenios de cooperación con entidades académicas, de investigación y ONG para el mejor cumplimiento de su cometido.
Artículo 10: A todos los efectos administrativos y funcionales, la Oficina mantendrá su relación con las Cámaras a través de la Presidencia del Senado. El presupuesto anual de gastos y recursos de la administración preverá las partidas necesarias para el funcionamiento de la Oficina De Presupuesto del Congreso mediante asignación especial dentro de la Jurisdicción Poder Legislativo. La Oficina puede recibir donaciones, crédito y soporte internacional para el mejor desarrollo de su actividad
Artículo 11: De forma
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El 5 del 2003 acompañamos al Senador Baglini junto con los Senadores Miguel Ángel Pichetto y Carlos Maestro en la presentación del presente proyecto en el Senado de la Nación, el mismo tuvo despacho de comisión y luego perdió estado parlamentario por tal razón lo presente nuevamente en la Cámara de Diputados en septiembre del 2004, lamentablemente corrió la misma suerte, es por eso hoy insisto en su presentación.
El presente proyecto cuenta con los antecedentes que se describen en estos fundamentos y hoy sería una contribución importante para el mejoramiento de las prácticas presupuestarias.
Algunos especialistas encuentran el origen de la crisis de los Parlamentos en la pérdida de legitimidad y utilidades de las leyes que se aprueban. En esta crisis incide tanto el exceso en la cantidad de normas como la presencia de serios defectos en la calidad de las mismas.
Muchos organismos internacionales están promoviendo o apoyando iniciativas tendientes a impulsar en los países en desarrollo una mayor transparencia en las acciones de gobierno y alentar la colaboración e intercambio entre diferentes actores. Los países que reciben asistencia técnica por parte de las instituciones internacionales son India, México, Croacia, Perú y Brasil entre otros.
Resulta complejo lograr un mejor Congreso si no se destinan recursos humanos y económicos necesarios y si no se garantiza el acceso a todos los grupos políticos de estos recursos. El Congreso tiene limitaciones para cumplir con su papel relevante tanto en su función legisladora como la de control del Poder Ejecutivo.
El rol del Poder Legislativo en la elaboración presupuestaria y control de lo ejecutado no refleja en los hechos las importantes atribuciones que le fija la Constitución Nacional. El Congreso debería cumplir un rol clave en la definición de las grandes prioridades de gasto, sin embargo en la práctica se aprueba casi a libro cerrado el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo o a lo sumo se incorporan nuevos fondos para temas específicos para una u otra zona del país. Dos aspectos claves para entender la situación es por un lado al alto grado de disciplina partidaria que existió en el Congreso durante muchos años y por otra parte la escasa capacidad técnica del Legislativo para discutir el presupuesto.
El debate y posterior aprobación del Presupuesto por parte del Congreso de la Nación, es uno de los trabajos ineludibles del cuerpo que exigen un análisis y estudio tanto de los ingresos como de los gastos incluidos anualmente en las proyecciones realizadas.
De la aprobación del proyecto de cálculo de recursos y gastos de la Administración Pública Nacional surgen señales macroeconómicas claves para generar confianza, seguridad jurídica y establecer las líneas claves de la política de ingresos y gastos que mantendrá el gobierno durante el período considerado. Es de vital importancia realizar un trabajo que permita no solo aprobar un presupuesto sustentable, sino también establecer los mecanismos que permitan realizar un seguimiento específico de cómo se ejecuta ese presupuesto durante el año.
En Argentina la existencia de un régimen fuertemente presidencialista ha marcado la impronta de la relación entre el Poder Ejecutivo y el Congreso en materia de presupuesto. El Poder Ejecutivo no solo realiza las proyecciones macroeconómicas, formula, establece los límites de gastos y redacta el presupuesto sino que luego de pasado el trámite parlamentario de su aprobación tiene a su cargo la ejecución para lo cual tiene artículos especiales en el Presupuesto que le permiten asumir una mayor cuota de poder que la planteada por la ley de Administración Financiera y Control del Estado. ( 24.156.
El Congreso esta sujeto a críticas importantes respecto al manejo de las cuestiones económicas. Recordemos el staff report presentado por el Fondo Monetario Internacional en enero del 2001, donde se pone en duda la solvencia técnica y el consenso político del Congreso de la Nación, además en el orden nacional varias consultoras y universidades han comenzado a mirar más detenidamente el Presupuesto y plantear su importancia como instrumento clave de la política fiscal.
El desarrollo de instituciones presupuestarias constituyen un imperativo tendiente a fortalecer la transparencia, la seguridad jurídica y la estabilidad del país en un determinado rumbo económico. En este sentido un Congreso mucho más informado y con demandas políticas procesadas, resulta más eficiente al proceso de control del déficit y reforma de las áreas estructurales de la economía argentina.
En el caso particular del Sistema Presupuestario, ley que obligatoriamente debe pasar por el Congreso Nacional, la Oficina Nacional de Presupuesto dependiente de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía, cumple una función clave en el diseño y posterior evaluación ( artículo 454 de la Ley 24.156)
Existe sin embargo un paréntesis importante entre el momento en que confluyen los organismos del Estado al Ministerio de Economía para consolidar el presupuesto en ONP ( Secretaría de Hacienda) y luego presentarlo, en el momento de evaluar la gestión presupuestaria realizada durante el ejercicio. Este momento clave es el paso del presupuesto por el Congreso Nacional, para ser tratado por las dos Cámaras, ingresando por Diputados.
La escasa trayectoria del Congreso Nacional en materia, considerando las interrupciones constitucionales y la falta de una reforma institucional que tienda a organizar de manera más eficiente el funcionamiento de las comisiones, los asesores, la Comisión Bicameral Revisora de Cuentas, la Auditoria General de la Nación, etc. Han conspirado para debilitar la calidad de la participación del Congreso en la discusión económica.
En el caso del presupuesto, todavía no han pasado diez años desde el momento que los presupuestos son presentados en tiempo, en tanto que los niveles de desagregados presupuestarios y la información adicional recién han comenzado a fluir de manera más transparente en los últimos años.
Por una parte existe una asimetría informativa entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, que se refleja en el desagregado de partidas correspondientes a cada jurisdicción, pero además a la falta de seguimiento del Congreso sobre los cambios y modificaciones presupuestarias que se realizan durante la gestión del presupuesto y el deficiente control sobre el ejecutado anual.
Existe un problema de información exante - cuando el Congreso se debe enfrentar a negociar partidas con la burocracia sin contar con toda la información, mientras que esta última al contar con conocimiento pleno del presupuesto a gastar tiene el control sobre la variable crítica.
En consecuencia la llegada del proyecto de ley sobre Cálculo de Recursos y Presupuesto de Gastos a la Comisión de Presupuesto y Hacienda, contiene una dificultad inicial que es las escasas base de comparación con el presupuesto real ejecutado durante el año, considerando la falta de información al respecto.
La legislación que tiene impacto económico merece también un tratamiento especial en el marco de la convertibilidad. De hecho existe legislación específica tendiente a limitar aquellas leyes que no señalen financiamiento genuino, hecho que sin embargo tiende a ser sistemáticamente ignorado por los legisladores al momento del dictado.
El Congreso no cuenta con un organismo técnico que apoye el trabajo diario de analizar el impacto económico de la legislación, orientado a evaluar desde el punto de vista económico financiero la aprobación de cierta legislación tendiente a modificar el funcionamiento de los mercados, o bien analizar críticamente como afecta la recaudación impositiva determinadas exenciones que se intentan introducir.
En este sentido la experiencia internacional, en particular de Estados Unidos resulta útil para conocer los caminos por los cuales han optado otros países para contener el déficit fiscal y mejorar la calidad de la participación del Congreso en materia económica. El sistema de Estados Unidos, parece ser uno de los perfiles más adecuados para plantear la creación de una oficina de presupuesto dependiente del Congreso.
El sistema parlamentario en EEUU incluye tanto la Congressional Budget Office (CBO) como la General Accounting Office (GAO), en triángulo por supuesto con la OMB. La Constitución Nacional Argentina reformada en 1994 le dio rango constitucional a la Auditoria General de la Nación que es una especia de GAO pero existe una institución similar a la CBO.
En 1974 mediante la Ley de Presupuestote los EEUU, se creo la oficina de Presupuesto del Congreso ( Congressional Budget Office), dado que el Congreso estableció un límite preciso a lo que consideraba una constate violación de lo votado en ese ámbito representativo de la ciudadanía, cuando el Poder Ejecutivo modificaba las partidas a su antojo y de acuerdo a su buen entendimiento, ignorando la instancia legislativa. Esto permitió al Congreso de los Estados Unidos de América comenzar a tener una visión amplia del presupuesto federal, y además tomar decisiones con fundamento técnico respecto de los niveles de gasto o de los impuestos, y del déficit o superávit incurridos.
Las actividades que realiza la OPC en Estados Unidos son: Estadísticas económicas y análisis de política fiscal, proyecciones de costos, informe anual sobre el presupuesto, impacto económico de la nueva legislación, estudios sobre diferentes aspectos del presupuesto, informe sobre niveles de déficit autorizados y seguimiento del gasto, etc.
Los servicios de la CBO están disponibles para todas las Comisiones del Congreso, tanto de la Cámara de Representantes como de Senadores.El Director es elegido por el Presidente del Senado y de la Cámara de Representantes.
La CBO tiene un presupuesto total de aproximadamente 24 millones de dólares y trabajan en la misma 200 personas, siendo el 90 % de los mismos profesionales ( economistas, contadores, licenciados en administración, abogados, etc..
En América Latina los Parlamentos han comenzado a trabajar en el tema: puede mencionarse al respecto que Venezuela con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo ha puesto en funcionamiento una Oficina de Análisis presupuestario del Congreso parecida a la de EEUU. Todavía es un prematuro dar una opinión pero según Petrei esta realizando una contribución en la reforma del sector público y en particular de la reforma presupuestaria.
Chile aprobó recientemente ( diciembre 2002) la creación de una Comisión Parlamentaria Mixta que tiene a su cargo una oficina de asesoramiento presupuestario y que avanza en un camino similar al planteado.
La propuesta que formulamos en este proyecto de ley, no solo esta línea con los antecedentes internacionales, sino que da respuesta a un amplio reclamo social dirigido a una mayor calidad institucional y transparencia en el funcionamiento del Congreso, que resultó de los debates y las conclusiones específicas sobre el punto del Diálogo Argentino el año pasado. Fue recogida también como propuesta específica en las denominadas "Leyes de Mayo" que un grupo de ONG le presentaran al Jefe de Gabinete el 22 de octubre del año 2002 y que este se comprometiera a elevar al Congreso (v.diario Clarín del 20.01.2003, "Debe y haber de la Reforma Institucional" ); y esta en conocimiento del Banco Mundial y del BID que han ofrecido colaboración para financiamiento y desarrollo de la misma en el marco de los rubros cooperación y asistencia técnica de los créditos con destino a reforma y mejoramiento del sector público.
La misma está dirigida a la creación en el ámbito del Congreso de la Nación Argentina de una Oficina de Presupuesto del Congreso.
La misión de la OPC consistiría en proporcionar al Congreso los análisis independientes, oportunos e imparciales necesarios para las decisiones de carácter económico y presupuestario, y la información y los cálculos requeridos para el proceso presupuestario del Congreso.
Dicha Oficina de carácter netamente técnico, estará conformada por profesionales encargados de realizar informes según las solicitudes que surjan de los profesionales encargados de realizar informes según las solicitudes que surjan de los miembros de las diferentes comisiones del Congreso. En lo particular tendrá por misión asistir a las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras en el tratamiento de la Ley Anual de Presupuesto, cooperar en lo atinente a ejecución presupuestaria con la Mixta Revisora de Cuentas y evacuar consultas a los legisladores en general.
Las actividades a las cuales se aplicará la Oficina serán las siguientes:
1. Elaborar un informe sobre los niveles de ejecución presupuestaria correspondiente al año en curso,
2. Elaborar un informe sobre el presupuesto enviado para su tratamiento,
3. Realizar estudios específicos sobre impacto económico de determinada propuesta legislativa,
4. Realizar informes sectoriales sobre áreas de interés de los legisladores,
5. Analizar y estudiar los compromisos de la ley de responsabilidad fiscal respecto del déficit fiscal comprometido.
Un rasgo crucial para que la OPC pudiera gozar de reconocimiento y cumplir un papel permanente, sería asegurar no solamente su alto nivel técnico sino también su independencia, estabilidad y flexibilidad para facilitar un mejor tratamiento del presupuesto con una visión político técnica que cubra el amplio espectro partidario del Congreso.
La oficina debería funcionar con un Director y un Alterno nombrado por los dos presidentes de las Cámaras de acuerdo con las recomendaciones de las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de las mismas. El Director tendría una duración de ocho años en el cargo, sin límite respecto del número de años que podría llegar a durar su desempeño. Cualquiera de las dos Cámaras del Congreso puede remover el Director mediante una resolución.
Durante la ausencia o incapacidad del Director, o mientras el cargo esté vacante se desempeñará el Director Adjunto. El Director nombra al equipo incluido el Director Adjunto y los nombramientos están basados en la competencia profesional, sin tener en cuenta la filiación política. Para los efectos de rango, emolumentos y relación funcional, se vinculan a través de la Cámara de Senadores.
La asignación presupuestaria anual de la OPC limita el personal que puede emplear el organismo. La asignación anual autorizará la cantidad de cargos y su categoría escalafonaría. Los profesionales deberán ser preferentemente economistas, contadores, abogados, expertos en política social, etc., con títulos de postgrado.
El personal estará estructurado según las actividades del organismo. Se proponen cuatro áreas de trabajo:
1. - Análisis Presupuestario
2. - Análisis de Políticas y Programas
3. - Análisis Macroeconómico
4. - Análisis Tributario
La OPC podrá formar un Grupo de Asesores Económicos donde participarán profesores universitarios, investigadores y consultores económicos reconocidos con carácter ad honorem. Dicho Grupo será convocado para intercambiar opiniones y realizar recomendaciones sobre determinados temas o legislación sujeta a tratamiento en las Comisiones de Presupuesto y Hacienda, Economía, etc. Sus opiniones no tendrán el carácter de vinculantes parra los legisladores.
Asimismo, podrá convenir con Universidades, Institutos y ONG para el mejor cumplimiento de las tareas a su cargo; y recibir donaciones y crédito internacional para mejor desarrollo de sus tareas.
Por lo expuesto, solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| LAMBERTO, OSCAR | SANTA FE | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |