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PROYECTO DE TP
Expediente 0897-D-2015
Sumario: PRESUPUESTOS MINIMOS DE PROTECCION AMBIENTAL PARA LOS BOSQUES NATIVOS. REGIMEN.
Fecha: 16/03/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 11
El Senado y Cámara de Diputados...
PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE
PROTECCION AMBIENTAL PARA LOS BOSQUES NATIVOS
De las Disposiciones Generales
Artículo 1º.- Finalidad. La presente ley
establece los presupuestos mínimos de protección ambiental de los Bosques
Nativos, con el objeto de garantizar su conservación y manejo sostenible.
Artículo 2°.- Definición. A los fines de
la presente ley se entiende por Bosque Nativo a toda formación vegetal leñosa de
composición especifica autóctona y en cuyo origen no haya intervenido el hombre;
con estructura vertical y horizontal, espesura y altura promedio característica para
cada región forestal.
Las Provincias -o en su defecto la
autoridad nacional de aplicación de la presente ley -, en el marco del Consejo
Federal de Medio Ambiente, en sus distintas regiones forestales deberán definir -
en el término de hasta un año después de promulgada la presente - los
parámetros de complejidad estructural vertical y horizontal, espesura y altura
promedio de los Bosques Nativos de su región forestal.
Se encuentran comprendidos en dicho
concepto tanto los Bosques Nativos de origen primario como aquellos de origen
secundario; así como aquellos resultantes de una recomposición o restauración con
especies autóctonas. Adoptase la clasificación de bosques establecidos en los
artículos 5, 6, 7, 8, 9, y 10 de la ley 13.273.
Entiéndase por tierra forestal, aquella
que por sus condiciones naturales, ubicación, clima, topografía, calidad y
conveniencias económicas, sea inadecuada para cultivos agrícolas o pastoreo y
susceptible, en cambio de recuperación mediante bosques sucesionales y/o
forestación.
El concepto de Bosque Nativo y tierra
forestal es aplicable a tierras públicas, privadas o comunitarias.
Entiéndase por región forestal a la
establecida por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la
Nación.
Artículo 3º.- Objetivos. Son objetivos
de la presente ley:
a. Garantizar la conservación de la
diversidad biológica, los procesos ecológicos, los servicios ambientales derivados
de la presencia del Bosque Nativo, para cada región forestal presente en el
territorio nacional.
b. Consolidar una superficie de
Bosques Nativos, compatibles con las expectativas de desarrollo socio-económico y
ambiental de las poblaciones locales.
c. Promover y Garantizar el uso
sustentable de los Bosques Nativos de producción, compatibles con las normas de
la Ordenación Forestal y sin afectar permanentemente sus funciones ecológicas,
ambientales y paisajísticas.
d. Proteger el proceso de
aprovechamiento racional de los recursos existentes en búsqueda del desarrollo
equilibrado de las riquezas disponibles con estrategias consensuadas desde el
sector privado a través de las respectivas organizaciones representativas,
respetando las jurisdicciones locales, la cultura regional y la dignidad del hombre
en la procura de su calidad de vida.
Artículo 4º.- Prohibición. Prohíbese la
conversión y/o el aprovechamiento de los Bosques Nativos, sin previa autorización
de la autoridad Provincial competente.
Articulo 5º.- Ordenamiento de
Bosques Nativos. En un plazo no mayor a UN (1) año, cada jurisdicción a través de
un proceso participativo deberá formular un plan estratégico para la conservación
y el uso sostenible de la diversidad biológica forestal; la puesta en valor de los
procesos ecológicos y de los servicios ambientales derivados de la presencia del
Bosque Nativo bajo su jurisdicción, con un horizonte mínimo de 50 años, conforme
a las pautas del ordenamiento ambiental instituido en los artículos 8, 9 y 10 de la
ley 25.674 - Ley General del Ambiente - con el propósito de establecer:
a. Las áreas que por sus valores de
conservación deban protegerse como bosques permanentes de uso restricto, bajo
alguna categoría de conservación.
b. Las áreas de bosques productivos
permanentes, que al no estar comprendidas en el apartado anterior, pero que
juegan un rol importante en la conectividad y formación de corredores biológicos,
y por las condiciones estructurales y dinámica de sus bosques puedan dedicarse a
la producción rentable de bienes, sean estos maderables o no.
c. Las áreas de bosques que al no
estar comprendidas en los dos apartados anteriores y que por la aptitud de uso de
sus suelos permitan un uso económico intensivo y puedan ser convertidos a otros
usos, o ser manejados para producción forestal intensiva.
d. Las tierras forestales que por sus
condiciones de protección ambiental o importancia para la formación de corredores
biológicos deban ser restauradas en su vuelo forestal y permanecer como tal.
e. Las áreas ocupadas por pueblos
originarios cuyo vuelo deba ser mantenidos a perpetuidad.
En el plan estratégico deberá
tenderse prioritariamente a la conformación de corredores biológicos integrales y a
la conformación de corredores interprovinciales, rigiendo para ello lo establecido
en el Art.23 de la ley 25.675 - Ley General del Ambiente.
De las Autoridades de Aplicación
Artículo 6º.- Autoridades de
Aplicación. Serán autoridades de aplicación de la presente ley, el organismo de
mayor jerarquía con competencia forestal y ambiental del Poder Ejecutivo Nacional
conjuntamente con los organismos equivalentes que cada jurisdicción provincial
determine.
Articulo 7º.- Competencia. La
Autoridad Nacional de Aplicación tendrá la competencia específica atribuida para el
aprovechamiento y manejo integral de los recursos naturales de la Nación,
Bosques Nativos, objeto de la presente Ley, en el marco de los Presupuestos
Mínimos establecidos en la Constitución Nacional. Las Autoridades de Aplicación
Provincial tendrán las atribuciones y competencias específicas que otorga la
Constitución Nacional a los estados provinciales para el aprovechamiento y manejo
de los recursos naturales de sus territorios, Bosques Nativos, y las establecidas en
la presente Ley. Las normativas existentes en las jurisdicciones provinciales
deberán ajustarse a los Presupuestos Mínimos establecidos en la presente Ley; e
incorporaran:
a. El plan estratégico al sistema
institucional con indicación de las actividades permisibles en cada zona.
b. Las condiciones de uso y manejo
de cada una de las categorías de bosques establecidas en el artículo 5°.
c. Las condiciones mínimas que
deberán reunir los planes de manejo forestal sustentable, requeridas para el
aprovechamiento de los bosques productivos, que deberán estar enmarcadas en
las pautas de la ordenación forestal.
d. Los criterios e indicadores para la
evaluación a escala estratégica de la evolución del Bosque Nativo.
e. Los sistemas de incentivos y
sanciones.
f. Los sistemas de contralor, autoridad
que ejercerá el poder de policía, sus alcances y limitaciones.
ARTICULO 8°.- Fondo. Crease el
"FONDO NACIONAL DE COMPENSACIÓN POR CONSERVACIÓN DE LA
BIODIVERSIDAD Y SERVICIOS AMBIENTALES PRESTADOS POR LOS BOSQUES
NATIVOS", que estará conformado por:
a. Aportes del tesoro nacional.
b. El 20% de lo recaudado por todo
concepto en los parques nacionales.
c. Donaciones y regalías.
Los recursos del fondo no deberán ser
inferiores al 0,4% del presupuesto nacional.
El FONDO NACIONAL DE
COMPENSACIÓN POR SERVICIOS AMBIENTALES Y CONSERVACIÓN DE LA
BIODIVERSIDAD DE LOS BOSQUES NATIVOS se distribuirá entre las jurisdicciones
que posean Bosques Nativos y que cumplan con los requisitos y condiciones de la
presente ley, conforme a los siguientes criterios:
a. Superficie relativa de conservación
de Bosques Nativos referente al total del territorio Provincial.
b. Incremento real de la Superficie de
Bosques Nativos a conservar y manejar sustentablemente.
c. Superficie de Bosque Nativo que se
propone mantener en el plan estratégico de conservación de la diversidad, por el
término mínimo de cincuenta años.
d. Importancia de los bosques a
conservar medidos por su biomasa promedio y por el aporte a la diversidad
biológica y de los servicios ambientales que presta.
e. Por estratos socioproductivos de
tenedores de los Bosques Nativos, mayor ratio de distribución cuando menor sea el
estrato.
f. Por tenencia de Bosques Nativos
por pueblos originarios.
Artículo 9º.- Aplicación del Fondo. Las
jurisdicciones aplicaran el fondo asignado a la creación de un "FONDO
PROVINCIAL DE COMPENSACIÓN POR CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD Y
SERVICIOS AMBIENTALES", a la que agregarán fondos provinciales equivalentes a
un mínimo del 50% del aporte Nacional. Los recursos del Fondo se aplicarán de la
siguiente manera:
a. Compensar a propietarios de
Bosques Nativos los costos de oportunidad derivados de mantener en pie el
Bosque Nativo, sea esto por voluntad o por obligación legal.
b. Incrementar progresivamente un
plan estratégico para la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica
forestal y la superficie destinada a áreas de conservación.
c. Reforestar tierras forestales y
restaurar progresivamente las áreas de bosques protectores.
d. Fortalecimiento institucional de las
autoridades de aplicación de la presente ley en las jurisdicciones provinciales.
e. Financiar proyectos de
investigación aplicada relacionado a la silvicultura, desarrollo de nuevos productos
y al uso no maderable de los Bosques Nativos y la diversidad biológica forestal que
apunten a diversificar los beneficios obtenidos del bosque.
f. Desarrollar y mantener una red de
monitoreo y sistemas de información de sus bosques naturales.
g. Gozarán de los beneficios
establecidos en el inc. a los propietarios privados cuyos bosques estén
comprendidos en la categoría establecidas en los incisos a y b del artículo. 5º
También gozarán de los mismos beneficios los propietarios de bosques que estén
comprendidos en el inciso c del mismo artículo y voluntariamente decidan no
convertir sus bosques a otros usos. Siempre que la categorización del bosque lo
permita, el goce de los beneficios del inc. a no impedirá el aprovechamiento
maderero bajo sistema de manejo forestal sustentable.
Los beneficios de compensación del
inc. a consistirá en un aporte no reintegrable, a ser abonado por ha/año,
generando la sola obligación en el propietario de conservar el bosque durante 20
años. Esta obligación será registrada en los registros de propiedad inmueble de
cada jurisdicción, transfiriéndose la obligación a terceros compradores o tenedores
a cualquier título del bosque. El beneficio de compensación es renovable sin límite
de periodos.
Las provincias podrán, a su criterio,
dictar las normas que consideren necesarias para promocionar en el ámbito
privado el cumplimiento de los objetivos de la presente ley.
Artículo 10º.- Autoridad competente.
A los efectos de la presente ley, se entiende por Autoridad Competente a la
autoridad de aplicación que determine cada jurisdicción en el orden nacional o
provincial según corresponda.
De las Autorizaciones de Conversión
de Bosques Nativos y/o Aprovechamiento maderable.
Artículo 11º.- Autorización. La
Autorización será otorgada por la autoridad Nacional o Provincial competente,
según corresponda, una vez efectuado lo dispuesto en el artículo 5º, y
cumplimentado por parte del solicitante con lo establecido en el artículo 13 de la
presente ley respecto a las presentaciones de solicitudes para aprovechamiento
forestal y/o de conversión de Bosque Nativo.
Artículo 12º.- Las Provincias deberán
desarrollar un Sistema de Información Geográfico en el que desplegarán la
cartografía y base de datos del Plan Estratégico para la Conservación y el Uso
Sostenible de la Diversidad Biológica Forestal. Las autorizaciones de
aprovechamiento forestal y/o conversión de Bosques Nativos se otorgarán
siguiendo las restricciones y recomendaciones que proponga el Plan Estratégico
para la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Forestal a
denominarse SIG DE LA SOSTENIBILIDAD".
El SIG DE LA SOSTENIBILIDAD, debe
ser capaz de brindar información a toda solicitud de conversión de Bosques Nativos
y/o aprovechamiento forestal; y brindar información para definir si los proyectos
evaluados, representan riesgo potencial de causar impactos ambientales
significativos, entendiendo como tales aquellos que pudieran generar o presentar
al menos uno de los siguientes efectos, características o circunstancias:
a. Efectos adversos significativos
sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables, incluidos el suelo,
el agua y el aire;
b. Reasentamiento de comunidades
humanas, o alteraciones significativas de los sistemas de vida y costumbres de
grupos humanos;
c. Localización próxima a población,
recursos y áreas protegidas susceptibles de ser afectados, así como el valor
ambiental del territorio en que se pretende ejecutar el proyecto o actividad;
d. Alteración significativa, en términos
de magnitud o duración, del valor paisajístico o turístico de una zona;
e. Alteración de monumentos, sitios
con valor antropológicos, arqueológicos, histórico y, en general, los pertenecientes
al patrimonio cultural.
La Autoridad Provincial Ambiental
Competente que gestione el SIG DE LA SOSTENIBILIDAD deberá:
a. Informar a la Autoridad de
Aplicación a nivel nacional, y a la ciudadanía en general; garantizando niveles de
acceso a la información particular sobre el SIG DE LA SOSTENIBILIDAD actualizada
trimestralmente.
b. Emitir la Declaración de Gestión de
Buenas Prácticas en manejo forestal y/o conversión de Bosques Nativos a otros
usos.
c. Aprobar los planes de manejo para
el aprovechamiento sustentable de los Bosques Nativos y/o de conversión de
Bosques Nativos.
Artículo 13º.- Contenidos de la
solicitud de aprovechamiento forestal y/o conversión de Bosques Nativos. Las
personas físicas o jurídicas darán inicio a la solicitud de aprovechamiento forestal
y/o de conversión de Bosque Nativo con la presentación de una Declaración
Jurada, en la que se manifiesten al detalle el proyecto; para evaluar impactos de
las actividades, obras, insumos y demás eventos a implementar en supuesto de
ejecución del aprovechamiento forestal y/o conversión de Bosque Nativo solicitado;
deberán contener, como mínimo, los siguientes datos e información:
a. Identificación del titular
responsable del proyecto.
b. Identificación geo-espacial de lote
sobre el que se solicita autorización de aprovechamiento forestal y/o conversión de
Bosques Nativos.
c. Descripción general y en particular
de los procesos y de las tecnologías a aplicarse. Incluirá, mínimamente: objetivos,
componentes, tecnología, materias primas e insumos, fuente y consumo
energético, residuos, productos, etapas.
d. Documento de síntesis o resumen
ejecutivo.
e. Relación espacial entre el área
sujeta a la operación de conversión de bosques nativo y las masas forestales
circundantes la que deberá guardar coherencia con el ordenamiento general de los
bosques naturales adoptados en el plan estratégico para la conservación y el uso
sostenible de la diversidad biológica forestal según lo establecido por el Artículo 5º.
f. Plan de manejo para el
aprovechamiento sustentable de los Bosques Nativos, comprendiendo propuestas
para prevenir y mitigar los impactos ambientales adversos y optimizar los impactos
positivos, acciones de restauración ambiental y mecanismos de compensación,
medidas de monitoreo, seguimiento de los impactos ambientales detectados y de
respuesta a emergencias.
Artículo 14º.- Declaración de Gestión
sostenible. La autoridad competente, una vez analizadas las solicitudes de
aprovechamiento forestal y/o conversión de Bosques Nativos y los resultados de
las audiencias o consultas públicas, deberá emitir una Declaración de Gestión
Sostenible, que expresará:
a. Descripción del ambiente en que
desarrollará el proyecto: definición del área de influencia, estado de situación del
medio natural y antrópico, con especial referencia a situación actualizada de
pueblos indígenas, originarios o comunidades campesinas que habitan la zona, los
componentes físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales; su dinámica e
interacciones; los problemas ambientales y los valores patrimoniales. Marco legal e
institucional.
b. Impactos ambientales
significativos: identificación, caracterización y evaluación de los efectos previsibles,
positivos y negativos, directos e indirectos, singulares y acumulativos, a corto,
mediano y largo plazo, enunciando las incertidumbres asociadas a los pronósticos y
considerando todas las etapas del ciclo del proyecto.
c. Análisis de alternativas: descripción
y evaluación comparativa de los proyectos alternativos de localización, tecnología y
operación, y sus respectivos efectos ambientales y sociales. Descripción y
evaluación detallada de la alternativa seleccionada.
d. Documento de síntesis, redactado
en términos fácilmente comprensibles, que contenga en forma sumaria los
hallazgos y acciones recomendadas.
A través de la Declaración de Gestión
Sostenible se podrá:
1. Aprobar las solicitudes de
aprovechamiento forestal y/o conversión de Bosques Nativos, otorgando las
correspondientes autorizaciones. Sin perjuicio de ello, si durante la ejecución del
proyecto se verificaran impactos ambientales negativos no previstos en la
recomendación de Gestión, la autoridad competente podrá exigir la ejecución de
acciones complementarias o correctivas, o revocar, las autorizaciones otorgadas.
2. Denegar la aprobación de las
solicitudes de aprovechamiento forestal y/o conversión de Bosques Nativos. Esta
denegación inhibe la emisión de Autorizaciones.
Artículo 15º.- Todo Plan de
Aprovechamiento de Bosques Nativos y/o de conversión de Bosque Nativo deberá
reconocer y respetar los derechos legales y consuetudinarios de los pueblos
originarios para poseer, usar y gestionar sus tierras, territorios y recursos.
Artículo 16º.- No se otorgará
autorización de conversión de un Bosque Nativo que sea hábitat propio de
ejemplares identificados de una o más especies autóctonas consideradas "en
peligro de extinción"; y los planes de aprovechamiento forestal deberán aplicar
medidas a los fines de no afectar a las especies mencionadas.
Artículo 17º.- Toda persona, física o
jurídica, que haya sido infractora a regímenes o leyes, forestales o ambientales,
nacionales y/o provinciales, en la medida que no cumpla con las sanciones
impuestas, no podrá obtener la Autorización. A tal efecto se crea el Registro
Nacional de Infractores Forestales o Ambientales administrado por la autoridad
nacional. Las distintas jurisdicciones remitirán la información sobre infractores de
su jurisdicción y verificarán su inclusión en el registro nacional.
Artículo 18º.- Se presume, salvo
prueba en contrario, que toda modificación de los Bosques Nativos, efectuada por
persona física o jurídica sin la autorización establecida en la presente Ley, produce
daño ambiental en los términos de la Ley 25.675.
Artículo 19º.- Responsabilidad
solidaria. En el caso de verificarse daño ambiental que guarde relación de
causalidad con la falsedad u omisión de los datos contenidos en las solicitudes de
conversión de Bosques Nativos y/o aprovechamiento, y expresadas en la
Declaración de gestión sostenible, las Personas Físicas o Jurídicas que hayan
suscripto las mencionadas solicitudes, serán solidariamente responsables junto a
los titulares de la Autorización.
Artículo 20º.- Audiencia y Consulta
Pública. Acceso a la información. Para los proyectos de desmonte o
aprovechamiento sustentable de Bosques Nativos, la autoridad competente
garantizará el cumplimiento estricto de los artículos 19, 20 y 21 de la ley 25.675,
previamente a la emisión de las autorizaciones para realizar esas actividades.
En todos los casos deberá cumplirse
con lo previsto en los artículos 16, 17 y 18 de la ley 25.675 - ley General del
Ambiente - y en particular adoptarse las medidas necesarias a fin de garantizar el
acceso a la información de los pueblos indígenas, originarios, de las comunidades
campesinas y otras relacionadas, sobre las autorizaciones que se otorguen para los
desmontes, en el marco de la ley 25.831.
Artículo 21º.- Fiscalización.
Corresponde a la Autoridad Competente en el orden provincial fiscalizar en su
jurisdicción el permanente cumplimiento de la presente ley, y el de las condiciones
declaradas en base a las cuales se otorgaron las Autorizaciones de conversión de
Bosque Nativo y/o aprovechamientos forestales. La Autoridad Competente en
orden nacional controlará el cumplimiento de los Presupuestos Mínimos en todo el
territorio nacional.
Artículo 22º.- Sanciones. El
incumplimiento de las disposiciones de la presente ley y de las reglamentaciones
que en su consecuencia se dicten, sin perjuicio de las demás responsabilidades
que pudieran corresponder, será sancionado con:
a. Apercibimiento;
b. Multas de entre 300 y 30.000
sueldos básicos de la administración pública;
c. Suspensión o Revocación de las
autorizaciones.
Estas sanciones serán aplicables
previo sumario sustanciado en la jurisdicción provincial, que informará del inicio a
la jurisdicción nacional, y se regirán por las normas de procedimiento
administrativo que correspondan, que aseguren el debido proceso legal, y se
graduarán de acuerdo con la naturaleza de la infracción. La Autoridad de
Aplicación en el orden nacional podrá tener acceso al sumario de infracción en
todas las instancias de sustanciación del mismo.
Disposiciones Particulares
Artículo 23º.- Sujetos excluidos. La
presente Ley no es aplicable a la conversión y/o aprovechamiento de los Bosques
Nativos por parte de los pueblos indígenas, originarios o de las comunidades
campesinas que posean derechos legales o consuetudinarios y habitan dentro de
los mismos o que dependen de ellos, a menos que realicen un aprovechamiento
del tipo industrial, o productivamente significativo.
Las jurisdicciones provinciales
establecerán categorías especiales a fin de asegurar esta condición preferencial.
Disposiciones Transitorias
Artículo 24º.- Supuestos especiales. Si
en el término de UN (1) año no se encuentre aprobado un plan estratégico para la
conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica forestal establecido en
el artículo 5º, quedará prohibido el aprovechamiento forestal y/o la conversión de
Bosques Nativos.
Estos sólo podrán ser autorizados
posteriormente y con criterio restrictivo, si las pautas de conservación que surjan
de dicho plan así lo permiten.
Artículo 25º.- Plazos. Las personas
físicas o jurídicas que se encuentren realizando aprovechamiento de Bosques
Nativos podrán continuar con sus actividades las que deberán adecuarse a los
requisitos de la presente Ley en un plazo máximo de SEIS (6) meses contados a
partir del ordenamiento ambiental que de esos bosques que realice cada
jurisdicción.
De las disposiciones
complementarias
Artículo 26º.- Reglamentación. El
Poder Ejecutivo deberá dictar la reglamentación de la presente ley, en un plazo
máximo de NOVENTA (90) días desde la promulgación.
Artículo 27º.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Desde su aparición, el hombre ha
dado uso a los productos del bosque, y sea como alimento, medicina, combustible
o como materia prima para sus producciones. Pero a partir de la Revolución
Industrial, la demanda de los productos forestales creció en forma
desmesurada.
Hoy en el mundo la producción
industrial maderera se concentra en la fabricación de papel, que se ha elevado
hasta cerca de 200 Kg. per cápita (en Estados Unidos y Canadá alcanza los 300 y
crece aceleradamente en Asia).
La poca disponibilidad de áreas forestales para la explotación, ha estimulado la
plantación de bosque con fines industriales. En algunos países como Canadá, la
Federación Rusa, Filipinas y Chile se han utilizado importantes áreas naturales para
producir especies de alto significado industrial. Zonas alteradas y, aún zonas
naturales inalteradas, han sido devastadas (eliminando la diversidad vegetal y
animal) y sembradas con plantas de interés económico. La productividad de éstas
zonas ha aumentado pero, la biodiversidad y el mantenimiento del suelo se han
puesto en peligro.
La disyuntiva entre explotar los
bosques alterados y alterar los naturales para obtener productos forestales o
dedicar amplias zonas al monocultivo forestal, tienta a tomar decisiones cuyas
consecuencias no se han podido estimar en toda su dimensión.
Siguiendo la historia de la legislación
forestal argentina se puede ver que no tiene una dirección precisa. La primera ley
forestal de la Nación data del año 1880 (gobierno del Presidente Avellaneda), la
ley 1.054. Dicha ley intentaba regular el aprovechamiento de los bosques nativos,
particularmente los de propiedad fiscal, imponiendo a los obrajeros normas
técnicas sencillas de aprovechamiento y el pago pertinente de los denominados
aforos forestales. La ley 1.054 fue derogada en 1903 por la Ley de Tierras y
Yerbales", en cuyo contenido se insertaban sólo dos artículos relativos a los
bosques, uno de los cuales fue reglamentado con el texto completo de la ley
1.054.
Fue recién casi medio siglo después
que Argentina contó con una ley forestal de carácter integral. En 1948 se sancionó
la ley nacional 13.273 (Ley de la Defensa de la Riqueza Forestal Argentina). El
objetivo de esta norma era lograr la defensa, mejoramiento y ampliación de los
bosques. En su época fue considerada una norma de avanzada pero no adecuada
al principio de realismo, con relación a la cultura forestal alcanzada por la sociedad
argentina en aquellos años. Se argumentaba como punto crítico que la ley tenía
una concepción intervencionista, que imponía límites y restricciones tanto a los
recursos forestales nativos como implantados.
En concreto es que la ley 13.273,
como instrumento de la política forestal argentina, no produjo los efectos deseados
por quienes la impulsaran en materia de bosques nativos. Basta observar que de
los 60 millones de hectáreas existentes al momento de la sanción de dicha ley
sobreviven escasos 30/35 millones de hectáreas.
Sin embargo la ley 13.273 se
mantuvo vigente hasta la fecha, con todas las modificaciones que se le fueron
incorporando a lo largo del tiempo. Los Decretos Ley Nro. 19.989 y 19.995 en el
año 1972 fueron modificaciones de forma; la Ley Nro. 20.531 del año 1973 que
fue una reforma más de fondo en el plano conceptual e institucional.
En el año 1991 el Decreto Nro. 2.284,
dictado en el marco de la desregulación de la economía nacional", produce una
verdadera mutilación a la ley 13.273 en lo que hace a la materia institucional,
introduce cambios en su concepción filosófica, como la abrogación del carácter de
interés público de los bosques y tierras forestales que permitía la imposición de
límites y restricciones al uso y usufructo de bosques privados.
Los cambios que se fueron introduciendo en la ley madre forestal son el reflejo de
la política forestal argentina que desde la década del ´60 pivoteaba sobre la idea
de que la Nación sostenía un déficit económico elevado en su balanza comercial en
materia de productos forestales; que los bosques nativos sufrían un proceso
acelerado de disminución de su superficie y de degradación producto de un
aprovechamiento irracional; que dichos bosques no estaban en condiciones de
satisfacer la demanda interna, y menos de generar excedentes para la
exportación. Otra idea sobre la cual se pivoteaba era la de que la ordenación,
como técnica para alcanzar el rendimiento sostenido de los bosques nativos, había
fracasado y su insistencia era utópica.
Con esta concepción de corte
economicista, se llegó a la conclusión de que el único camino viable para superar
la crisis de abastecimiento de productos forestales era la forestación. Así desde la
década de los '70 comenzaron a proliferar las normas de fomento a la forestación,
tales como el Decreto Nro. 465/74, o el crédito fiscal a la forestación en el año
1977 (Ley 21.695 - Ley de Estímulos Fiscales para la Forestación) que tuvo
vigencia hasta 1991; o la Ley 25.080.
Pero al margen de esto los Bosques
Nativos seguían enmarcados en la Ley 13.273, sin contar con mecanismos de
promoción para alcanzar la racionalidad en las explotaciones de los mismos. Tal es
el abandono al que fueron sometidos que en la Ley 22.111 fueron considerados
como áreas improductivas, con lo que se sufrieron grandes pérdidas de cobertura
natural para convertirlas a diversos tipos de cultivos, con el afán de obtener
desgravaciones fiscales. Este proceso finalizó en el año 1991 cuando la Ley 22.111
fue derogada.
Debido a la arraigada cultura
agropecuaria de la sociedad argentina y a la marginalidad geográfica de los
bosques nativos con relación a los centros de poder económico, son motivos por
los cuales el cultivo forestal siempre contó con la anuencia de empresarios y del
hombre de campo.
En contrapartida al bosque nativo, el
cultivo forestal representaba la homogeneidad productiva, en relativo corto tiempo
de realización de producción y con parámetros de incrementos leñosos
sustancialmente más elevados con relación a los bosques nativos.
La formulación técnica exigida por la
Ley 13.273 obligaba a la formulación de un Plan de Trabajo previo a la extracción
de productos madereros en propiedades fiscales y privadas. Estos planes debían
ser elaborados por un profesional idóneo y en ellos se hacía el cálculo de la
denominada posibilidad como expresión volumétrica de la madera a extraer. La
misma es representativa de la renta que es capaz de producir el capital vuelo en
un lapso de años denominado ciclo de rotación.
Por ese período, la superficie
involucrada, luego de la extracción, debería permanecer en ahorro para repetir el
proceso en lo que se denomina rentas perpetuas. Para lograr esta formulación es
preciso contar con un relevamiento o inventario previo del bosque, tener una
estimación precisa del incremento leñoso de cada especie y el conjunto de ellas,
así como los tratamientos silviculturales necesarios para la mejor realización del
capital vuelo futuro en cada unidad de tratamiento o rodal. Esto generó
cuestionamientos dado lo oneroso de la formulación y exigencias prescriptas en la
extracción de especies de dudosa o imposible colocación en el mercado.
Finalmente esto generó un acuerdo tácito entre los obrajes y las autoridades de
fiscalización en cada jurisdicción, para abandonar la práctica de la ordenación y
reemplazarla por planes de corta basados en diámetros mínimos por especie. Este
fue el paso previo a la degradación.
Pero aún conociendo la verdad de la
situación, ninguna autoridad forestal nacional ni provincial, intentó mecanismos
promocionales de compensación a los propietarios de los bosques. Generando ante
la pasividad de las autoridades forestales, la reacción de los propietarios de los
bosques, que se tradujo en extracciones excesivas de las especies de valor, y
cuando la masa resultaba en extremo empobrecida, solicitaban autorización para
convertir el área a otro uso, con lo que la ordenación se ve cercenada de uno de
sus principios: la persistencia.
Hoy se requiere que la ordenación sea
interpretada con una concepción más amplia. La ley 13.273 concebía el
rendimiento sostenido como concepto ligado al logro de un flujo constante y
perpetuo de madera. En cambio, el desarrollo forestal sostenible comprende la
ordenación del ecosistema forestal, la gestión integral del bosque, el
mantenimiento de la integridad del ambiente forestal y una clara visión del futuro.
Es decir que se exige armonizar la actividad humana con los aspectos físicos y
biológicos de los ecosistemas forestales.
El Art. 41 de nuestra Constitución
dicta que todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado,
apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan
las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y
tienen el deber de preservarlo.
El texto de nuestra carta magna
continúa: las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la
utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio
cultural y cultural de la diversidad biológica, y a la información y educación
ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos
mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin
que aquellas alteren las jurisdicciones locales.
La división de competencias entre la
Nación y las provincias surge de la aplicación del Art. 121 de la Constitución
Nacional, conforme el cual las provincias conservan todo el poder no delegado en
la Nación.
Nuestro orden constitucional se basa en la aceptación de la prelación de las
provincias, las cuales son órdenes preconstitucionales que conservan el poder no
delegado y remanente. Es decir, que la Nación posee una competencia de
excepción, ya que ella debe resultar de una delegación expresa, hecha a su favor
por parte de las provincias.
Las provincias por su parte, tienen
una competencia general, conformada por todas las atribuciones remanentes, es
decir, todas aquellas que no le han sido expresamente reconocidas a la Nación.
Este es el principio básico de nuestro sistema.
Por otro lado, la Constitución Nacional
establece que la competencia nacional tiene una jerarquía superior a la provincial y
que en consecuencia es suprema. La reforma constitucional resolvió la vieja
discusión acerca del dominio de los recursos naturales, otorgando a las provincias
el dominio originario de sus recursos naturales. Esta afirmación se entiende en el
sentido de que corresponde a ellas la potestad de proteger sus recursos naturales,
administrarlos, regular sus beneficios económicos, preservarlos. Expresamente el
constituyente expresó que "corresponde a las provincias el dominio originario de
los recursos naturales existentes en su territorio" (Art. 124).
Un principio general del derecho
declara que el titular del dominio de algún bien, como regla general, le
corresponde el ejercicio de la jurisdicción sobre el mismo.
En principio, cada provincia como
titular del dominio de recursos naturales, le compete el ejercicio de las
jurisdicciones susceptibles de ser ejercitadas sobre los mismos. Cada una de estas
jurisdicciones se corresponderá con alguna función de gobierno que hace a la
utilización del recurso sobre el cual ella se ejerce.
Sin embargo se ha producido una
delegación a favor de la Nación en lo que hace a la determinación de
"presupuestos mínimos" para la protección ambiental, los que deberán aplicarse
necesariamente en relación con el uso de los recursos naturales.
La combinación de ambas
disposiciones (Arts. 41 y 124) nos deriva a la idea de que la delegación se efectuó
bajo la condición de que su ejercicio no importara un vaciamiento del dominio que
tienen las provincias sobre esos mismos recursos. De otro modo no se entendería
la intención del constituyente al establecer la cláusula de resguardo de la
competencia provincial que se expresa en el Art. 124, in fine.
La tendencia del constituyente ha sido
la de limitar el gobierno federal a favor del fortalecimiento del ámbito local.
En virtud de ello la determinación del
alcance de las potestades nacionales derivadas de la expresión "presupuestos
mínimos" debe hacerse con alcance restrictivo. De este modo se respetarán las
"jurisdicciones locales", las que el mismo constituyente ordena que no deben ser
alteradas.
Siguiendo a gran parte de la doctrina, toda vez que el constituyente no incluyó la
materia ambiental entre los códigos del Art. 75, inc. 12, entonces se debería
entender que ese no ha sido el criterio de la reforma. Entonces se podría concluir
que los denominados presupuestos mínimos deben dar lugar a un conjunto de
leyes de presupuestos mínimos divididas por materia. En este contexto debe
desarrollarse la ley de presupuestos mínimos de promoción del manejo sustentable
para los Bosques Nativos.
En consecuencia la presente ley de
Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para los Bosques Nativos define
parte de dichas materias, la autoridad de aplicación forestal, la determinación de
competencias entre la Nación y las Provincias y las cuestiones ligadas al daño
ambiental y la responsabilidad asociada al mismo.
En la actualidad existen en el sistema
político argentino un avance hacia el fortalecimiento de las administraciones
provinciales y un proceso de transferencia de materias a las provincias (por
ejemplos los hospitales, escuelas, etc.). Sin embargo, la materia ambiental
requiere del tratamiento integral y consensuado. Los recursos naturales
normalmente abarcan varias jurisdicciones y no pueden compartimentarse o
dividirse conforme las divisiones políticas sin provocar impactos negativos. A esta
situación se le debe adicionar los graves problemas que la regulación ambiental
vigente hasta el momento han suscitado en materia de interjurisdiccionalidad.
Todo lo expuesto requiere del compromiso de los gobiernos provinciales, para que
a través del dictado de su normativa incentiven a todos los sectores involucrados a
que se cumplan los objetivos expuestos en el presente proyecto; respondiendo a
las necesidades propias y concretas de sus propias regionalidades. En
consecuencia la normativa provincial debería permitir transparentar las distintas
relaciones económico-sociales que se vinculen a la actividad principal forestal.
En el caso concreto de la provincia de
Misiones la Selva Misionera es una prolongación en territorio argentino de la Selva
Paranaense brasileña (Paraná - Santa Catarina) y del este del vecino país del
Paraguay. Se constituye como una unidad bien definida contando una
extraordinaria riqueza en especies diferentes, heterogéneas, siendo considerada
por los especialistas como el sistema de mayor diversidad y complejidad ecológica.
La Selva Misionera es un bosque subtropical donde conviven 2000 especies de
plantas vasculares y 1000 de animales vertebrados. En total hay 1,7 millones de
hectáreas de bosques nativos, de las cuales 450.000 hectáreas son áreas naturales
protegidas por la Ley Provincial Nro. 2932 que crea el sistema de áreas protegidas.
El área restante de bosques nativos son aprovechamientos mediante cortas
selectivas por entresaca, dentro del marco de la Ley Provincial Nro. 854. En la
Provincia de Misiones hay 207 productores con Planes de Ordenación Forestal en
ejecución en una superficie de monte nativo bajo Ordenación Forestal 491.997
hectáreas. Y en la Reserva de Biosfera Yabotí hay 31 propietarios con Planes de
Manejo Forestal con una superficie total de 113.697 hectáreas.
En éstas áreas se realiza la corta
selectiva de árboles bajo las prescripciones de los planes de manejo forestal, que
tienen como principio fundamental la conservación a perpetuidad de la cobertura
boscosa.
Los productos de madera sólida guardan estrecha relación con la actividad de las
PyMEs foresto-industriales de Misiones y el NE de Corrientes. Entendiendo por
madera sólida a la madera aserrada, los laminados y comprensados, así como las
remanufacturas y muebles de madera.
Según datos provenientes de SAGPyA
y DRNF la producción de madera aserrada basada en Bosques Nativos se muestra
relativamente estable a lo largo de los últimos 10 años en nuestro país, pero su
participación en la producción total, ha disminuido en un 43% en año 1990 y casi
el 18% en el año 2000. Sin embargo la producción de aserrado basada en bosque
implantado aumentó significativamente durante el mismo período; su participación
en la producción total subió del 47% en el año 1990 hasta aproximadamente el
83% en el año 2000.
El fuerte aumento de la participación
de madera aserrada proveniente de bosques implantados es atribuido al
crecimiento de la producción de madera aserrada de pino. Hasta hace no mucho
tiempo atrás gran parte de la producción nacional de los aserraderos esa destinada
al mercado doméstico, y solamente algunos de los mayores aserraderos
conseguían exportar volúmenes significativos.
La producción de aserrados se
concentra en tablas, tablones, tirantes y varillas, los cuales son direccionados a la
industria de la construcción y, en menor grado, a la industria de la remanufactura
(molduras, puertas, ventanas, componentes de muebles y otros) y muebles. Parte
de la producción es orientada al segmento de envases de madera (pallets, cajas,
cajones y contenedores).
En el caso del Pino, predomina la
producción y comercialización de madera aserrada bruta, ya que solamente en los
últimos años los aserraderos se tecnificaron dentro del concepto de agradado de
valor. Se cree que solamente el 20% de la producción de aserrado de pino es
convertida en producto de mayor valor, como por ejemplo tablas cepilladas,
machimbres, molduras, etc.
La importancia del sector foresto-
industrial en la economía no puede ser ignorado, lo que implica que se debe tener
una legislación que permita garantizar la conservación de los Bosques Nativos y
manejo sostenible, sin por ello afectar negativamente las economías regionales.
Permitiendo la conservación del patrimonio cultural propio de cada una de las
diferentes regiones. En el marco de esta situación es que se requiere la necesidad
de un piso asegurado en lo que se refiere al monto del Fondo Nacional de
Compensación por Conservación de la Biodiversidad y Servicios Ambientales
Prestados por los Bosques Nativos, de manera que los objetivos planteados en
este proyecto de ley no queden como meras expresiones de deseo.
Es por ello que solicito el
acompañamiento de mis pares al presente proyecto de Ley de Presupuestos
Mínimos de Protección para los Bosques Nativos, que se inspira en el Expte S-
620/07 de la senadora nacional (m.c) Elida Vigo.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| ASSEFF, ALBERTO | BUENOS AIRES | UNIR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| RECURSOS NATURALES Y CONSERVACION DEL AMBIENTE HUMANO (Primera Competencia) |
| POBLACION Y DESARROLLO HUMANO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |