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PROYECTO DE TP
Expediente 0869-D-2009
Sumario: LEY 25871 DE MIGRACIONES; SUSTITUCION DEL ARTICULO 46, SOBRE MULTAS.
Fecha: 18/03/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 13
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º: Sustitúyese el artículo 46
de la ley 25.871 por el siguiente:
El incumplimiento de las
disposiciones contempladas en el Título III, capítulo 2° de la ley 25.871
será sancionado por la Dirección Nacional de Migraciones, mediante una
multa cuyo monto será desde 20 argentinos oro (1881 y 1896) hasta 40
argentinos oro. La multa podrá ser mitigada o perdonada si la empresa
transportadora cumple ciertos requisitos a ser reglamentados por la
Dirección Nacional de Migraciones.
Artículo 2º: Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El art. 62 de la ley 22439
estableció una escala de multas que arrancaban de $100.000 hasta los
4.000.000 para cada infracción.
Es interesante destacar que las
multas de arriba mencionadas, fijadas en 1981, estaban expresadas en
pesos argentinos y su valor actualizado, según tablas oficiales aplicables
fluctuaría entre los 0,10 y los $40.
Al modificarse el art. 62 de la
ley 22.439 a través de la ley 24.393, se perseguía la finalidad de actualizar
la escala de penalidades pecuniarias con un instrumento que asegurara
valores permanentes.
Ello dio como resultado que en
la practica se implementara un sistema in equitativo que generara multas
que no mantienen con relación a la falta, sino con la tarifa.
Visto el actual art. 62 desde
esta perspectiva es mas culpable el viajero con pasaporte vencido que
proviene de Japón, por ejemplo que el viajero que arriba desde Montevideo
a Santiago de Chile.
Las infracciones mas
frecuentes que se están penalizando, son la falta de visa o visa vencida,
falta de permiso de ingreso o vencido, documento de identidad vencido
etc.
Nuevamente la ley 25.871
recarga sus tintas al obligar al capitán, comandante, armador, propietario,
encargado o responsable, cuando tanto de hecho como de derecho el
obligado directamente es la empresa transportadora.
Con relación a los gastos, el
transportista se hará cargo de los gastos de transporte que fue en lo que
éste incurrió por transportar a un pasajero sin documentación habilitante
para realizar el ingreso al país.
Más allá va la norma 25.871 al
responsabilizar en forma solidaria tanto al transportador como capitán,
comandante, armador, propietario, encargado o responsable del medio de
transporte, obligándolos a transportar fuera del territorio argentino o hasta
frontera a todo extranjero cuya expulsión se resuelva y su transporte
disponga la autoridad migratoria.
Los problemas que se plantean
son:
1. Los costos quedan a cargo
de la empresa transportadora aun cuando ésta no haya infringido norma
alguna.
2. En varias oportunidades se
debe transportar a los extranjeros deportados hasta un Estado
determinado: sin embargo, la compañía transportadora no tiene como
destino dicho Estado con lo cual el pasajero queda a la deriva en
aeropuertos internacionales siendo reembarcado por diferentes
puntos.
3. Multa impuesta a empresas
transportadoras
El objetivo que se persigue es
lograr adecuar este artículo a los principios básicos del derecho
administrativo.
Tanto el artículo 4º de la ley
24.393, así como también el artículo 46 de la ley 25.871, disponen que
ante el incumplimiento de las disposiciones previstas en dichos cuerpos
normativos la empresa transportadora será sancionada con una multa
cuyo importe será de hasta el triple de la tarifa del medio de transporte
utilizado desde el punto de origen hasta el punto de destino en el territorio
nacional al valor vigente de la imposición de la multa.
Actualmente, se establece
como medida de cálculos, a fin de determinar los montos mínimos y
máximos, el valor del litro de gasoil al precio subsidiado para el
transportista.
Lo que se pierde de vista es que
la facultad sancionatoria de la administración es un complemento
necesario del poder de policía que dicha administración ejerce. La
naturaleza de dicha facultad es de carácter penal, como consecuencia son
aplicables al derecho administrativo todos los principios regladores del
derecho penal.
De acuerdo con los principios
de este último derecho, debe existir congruencia entre la pena impuesta y
la infracción/delito cometida. La aplicación excesiva y desproporcionada
de una multa en relación con la infracción cometida desnaturaliza la
télesis perseguida por la sanción.
La ley penal es de carácter
igualitaria, lo que importa que fuera de las circunstancias que determinan
la individualización de la pena ninguna otra situación personal puede
fundar una diferencia en casos iguales. Por eso mismo es que la pena debe
significar lo mismo para los que la sufren (principio de igualdad de
sacrifico) (Sebastián Soler, Derecho penal argentino, tomo II, Ed.
Tipográfica Editorial Argentina, 1956).
En este sentido, la Sala IV de
la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal, en los autos "Lufthansa Líneas Aéreas Alemanas c/Dirección
Nacional de Migraciones, disposición DNM 2.428", declaró la
inconstitucionalidad del artículo 4º de la ley 24.393 con los siguientes
fundamentos:
"...la racionalidad que se exige
a las leyes impone que, en el caso de sanciones administrativas, exista una
relación adecuada entre el hecho punible, la pena a imponer y la finalidad
tenida en miras al describir la conducta como reprobable. A ello se debe
agregar que también se ha de guardar una relación adecuada entre las
conductas de los distintos infractores, de modo que el mismo hecho deba
ser sancionado con una misma pena... Que tales premisas no se han
respetado en la reforma introducida por la ley 24.393 al artículo 62 de la
ley 22.439.
"La importancia y gravedad de
la conducta sancionada -transporte de un pasajero sin ajustarse a las
disposiciones reglamentarias- no puede depender a los fines de su
punición de la distancia recorrida por la aeronave que transportó al
pasajero en infracción, de modo que relacionar la sanción a ese parámetro
no se ajusta a mínimas exigencias de razonabilidad. Es necesario recalcar
que lo que se pena es la pretensión del ingreso al país de un pasajero que
no reúne los requisitos para su admisión al territorio de la República. Tal
conducta es independiente absolutamente de la distancia recorrida por la
aeronave transportada y, por lo tanto, del precio abonado por el pasajero,
y, eventualmente, de la ganancia que pueda obtener la compañía con su
transporte."
La Corte Suprema ha
declarado que "las multas administrativas, cuya finalidad es promover el
más ajustado cumplimiento de las leyes y la más estricta sujeción a la
disciplina, que dentro de los límites de sus atribuciones establezcan las
autoridades ejecutivas, importarán o no exacción no sólo según cuál sea
su monto sino también según la racionalidad de la relación que dicho
monto tenga con la naturaleza y las circunstancias de la infracción
penada" ("Fallos" 203:78).
En el mismo sentido, las
restantes salas de la Excelentísima Cámara respaldan el criterio que se
sustenta: Sala II "Lufthansa Líneas Aéreas Alemanas c/Dirección Nacional
de Migraciones, expediente 23.707/97", disposición 576/9 del 12-6-98;
Sala IV, "Lufthansa Líneas Aéreas Alemanas c/Dirección Nacional de
Migraciones", expediente 23.689, causa 2.156/97, resolución del 23-9-
1997; Sala IV, causa 9.072/97, "Lufthansa Líneas Aéreas Alemanas
c/Dirección Nacional de Migraciones", disposición 1.058/00 del 25-11-
1997; Sala I, causa 26.847/98.
Asimismo, la Sala II, en los
autos "Cie. Nationale Air France c/Dirección Nacional de Migraciones,
disposición DNM 2.498", resolvió declarar la inconstitucionalidad de la ley
24.393 y consideró que "...cabe señalar que la punición de ilícito no puede
depender de la distancia recorrida ni del medio de transporte elegido, de
modo que relacionar la sanción con el parámetro del 'triple tarifa' no
guarda adecuación de medio a fin, resultando irrazonable la diferencia en
el monto de las multas que deriva de la aplicación de la pauta legal...
"...que la ley 24.393 resulta
inconstitucional toda vez que, al establecer que la multa deberá calcularse
tomando en cuenta la tarifa del medio de transporte utilizado desde el
puerto de origen hasta el punto de destino, viola el principio de
igualdad".
Remitiéndonos al derecho
comparado, la ley orgánica 8/2000 de España dispone en su artículo 54:
"Sanciones: c) Las infracciones muy graves con una multa de 1.000.001
hasta 10.000.000 de pesetas".
La directiva 2.001/51 de la
Comunidad Europea dispone (artículo 4º) que: "1. Los Estados miembros
adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las sanciones
aplicables a los transportistas en virtud de lo dispuesto en los apartados 2
y 3 del artículo 26 del Convenio de Schengen sean disuasorias, efectivas y
proporcionales, y que:
"a) O bien el importe máximo
de las sanciones pecuniarias aplicables no sea inferior a 5.000 euros o al
equivalente en la divisa nacional al tipo de cambio publicado en el Diario
Oficial en 10 de agosto de 2001 por persona transportada;
"b) O bien el importe mínimo
de tales sanciones no sea inferior a 3.000 euros o al equivalente en la
divisa nacional al tipo de cambio publicado en el Diario Oficial en 10 de
agosto de 2001 por persona transportada;
"c) O bien el importe máximo
de la sanción aplicada a tanto alzado a cada infracción no sea inferior a
500.000 euros o al equivalente en la divisa nacional al tipo de cambio
publicado en el Diario Oficial en 10 de agosto de 2001, con independencia
del número de personas transportadas.
"2. El apartado 1 se aplicará
sin perjuicio de las obligaciones de cada Estado miembro en caso en los
que un nacional de un tercer país busque protección internacional."
La Ley de Migraciones de
Nacionalidad (LIN) de los Estados Unidos de América le confiere al Servicio
de Migraciones la autoridad de imponer multas administrativas. En lo que
respecta a las multas que se imponen a los transportistas por violar sus
normas, varían en base a la tipología del hecho delictivo y dichas multas
pueden ser mitigadas o perdonadas. El valor de las multas asciende a la
suma máxima de u$s 3.000.
Esta norma innova un
sistema de graduación del valor de la multa en base a la adhesión al
Acuerdo de Tránsito Continuo e Inmediato con el objeto de ofrecer a los
transportadores que operan en su país (ya sean de bandera nacional o
extranjera) la posibilidad de entrenar a sus empleados para que cumplan
con los requisitos de documentación, para lo cual el mismo servicio
migratorio les provee los elementos y la asistencia necesaria.
Los citados memorandos de
entendimiento contienen en lo fundamental lo siguiente:
- Obligaciones de la línea
aérea:
a) Proveer a la autoridad
migratoria del nombre y datos de un empleado que sea el encargado de
monitorear el acuerdo celebrado con la autoridad migratoria y los datos de
otra persona de la empresa que fuera la encargada de que los pagos de
cualquier naturaleza que se deban efectuar a dicha autoridad se hagan en
tiempo.
b) Mantener al personal de la
compañía entrenado para examinar la documentación de los pasajeros y
confirmar que "aparentemente" la persona que muestra el documento para
viajar es efectivamente la persona que lo hace.
c) Conducir controles
especiales para detectar documentación fraudulenta.
d) Permitir que el personal de
Migraciones realice un control adicional a los pasajeros después de ser
controlados por el transportador siempre que las autoridades locales lo
permitan, para lo cual la empresa colaborará en su obtención.
e) Notificar a otros
transportadores del mismo aeropuerto cuando han detectado algún
pasajero con documentación "aparentemente" fraudulenta.
f) Mantener un control de
seguridad "razonable" a fin de prevenir la entrada/salida de
polizontes.
g) El transportador se
compromete a participar de los programas de entrenamiento e información
efectuados por Migraciones para prevenir el ingreso de indocumentados
y/o el ingreso de pasajeros con documentación fraudulenta.
h) Que los empleados de las
compañías aéreas usen los manuales de información sobre documentación
de pasajeros elaborados por la autoridad migratoria, así como también
usar tecnología adecuada para identificar los documentos de los
pasajeros.
i) Responder en forma
expeditiva a los requerimientos de Migraciones relativos a datos de
pasajeros informándoles tan pronto como sea posible a la llegada de un
vuelo cualquier novedad de importancia significativa.
- Obligaciones de la autoridad
migratoria:
a) Se compromete a informar
al transportador el nombre y datos de la persona que actuará como
coordinador para la implementación del memorando firmado con la
compañía.
b) Desarrollar e implementar
una guía de información para ser usada por el personal del transportador
en todos sus puertos de embarques a destinos de los Estados Unidos, lo
que le permitiría al transportador detectar con más facilidad y celeridad los
posibles fraudes.
c) Desarrollar un programa
continuo de entrenamiento para asistir a los transportadores y a sus
empleados en el control de la documentación.
d) Desarrollar e implementar
una fórmula que será utilizada para calificar el grado de cumplimiento por
parte de la compañía aérea con relación a las normas de migraciones.
e) Basado en el sistema de
estadística, que estará a cargo de la autoridad migratoria, se determinará
el grado de cumplimiento "aceptable" o "menos aceptable".
f) Basado en dicho sistema de
estadística, y en caso de que la compañía aérea mejore su performance, la
autoridad migratoria efectuará un descuento del 50 % o del 25 % sobre las
multas que se le impongan.
g) El transportador podrá ser
eximido de sanción o ésta podrá ser disminuida si por cualquier otro
medio el transportador prueba su buena fe o utiliza cualquier otra prueba
a su favor.
Resulta posible aplicar este tipo
de "acuerdos" entre las empresas transportadoras y la Dirección Nacional
de Migraciones, más aún si se tiene en cuenta que la normativa
norteamericana fue dictada en el marco de las normas internacionales de
la OACI (el anexo 9 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional,
ratificado por el decreto ley 15.110/46). Dicho plexo normativo dispone en
su artículo 2.2.1 del capítulo 2: "Las autoridades competentes en materia
de control de cada uno de los Estados contratantes deberían concertar
memorandos de acuerdo con las líneas aéreas que presten servicios
internacionales a dicho Estado y con los explotadores de sus aeropuertos
internacionales, estableciéndose las directrices para su mutua cooperación
a fin de hacer frente a las amenazas que plantea el tráfico internacional...".
La configuración de tales memorandos de acuerdo debería corresponderse
con los modelos aplicables elaborados para este fin por la Organización
Mundial de Aduanas. Además, se insta a los Estados contratantes a que
concierten entre sí memorandos de acuerdo.
El valor utilizado "argentino
oro" indica un valor actualizado a los fines de determinar la cuantía de la
multa a aplicar por la Dirección Nacional de Migraciones.
Las fluctuaciones a las que se
encuentra sujeto el valor del gasoil, más la no aplicación de dichos valores
al transporte aéreo y marítimo, inducen a utilizar como parámetro un valor
coherente y razonable sujeto a la realidad del mercado de servicios de
transporte internacional.
El transporte aerocomercial es
una herramienta fundamental para el desarrollo del turismo receptivo en
nuestro país, que necesita de una reformulación de la normativa vigente,
acorde con los lineamientos trazado para el turismo del próximo
milenio.
Por los motivos expuestos, en
cumplimiento del mandato que se me ha conferido, propicio la sanción del
presente Proyecto de Ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| DAHER, ZULEMA BEATRIZ | SALTA | UNION PERONISTA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| POBLACION Y DESARROLLO HUMANO (Primera Competencia) |
| TRANSPORTES |
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 12/08/2009 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |