Proyectos »
PROYECTO DE TP
Expediente 0821-D-2008
Sumario: CODIGO PENAL: INCORPORACION DEL ARTICULO 62 BIS (DELITOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA INCLUIDOS EN LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCION PENAL).
Fecha: 17/03/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 11
El Senado y Cámara de Diputados...
ARTÍCULO 1º: Incorpórese al título X
del Código Penal el artículo 62 bis, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Artículo 62 bis: La acción penal iniciada
dentro del plazo legal, será imprescriptible cuando se tratare:
1. De un delito cometido en fraude a la
administración pública.
2. De los delitos previstos en los
capítulos VI (Cohecho y tráfico de influencias), VII (Malversación de caudales
públicos), VIII (Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones
públicas), IX (Exacciones ilegales), IX bis (Enriquecimiento ilícito de funcionarios y
empleados), X (Prevaricato) del título XI del Código Penal.
ARTICULO 2º: Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Motiva el presente Proyecto de Ley la
necesidad de implementar en nuestro país mecanismos legales que den respuesta eficaz a la
lucha contra la corrupción, por la complejidad característica de esos delitos, su dificultad
probatoria y la grave amenaza que representan a la estabilidad y seguridad de la sociedad.
La corrupción socava las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia,
comprometiendo el desarrollo.
Tal como ha sido señalado internacionalmente
por diversas organizaciones y plasmado legislativamente en algunos países, hace falta
mucho más que la simple tipificación de ciertas conductas delictivas en el Código Penal.
Consideramos que el instituto de la prescripción es una herramienta que debe tenerse en
cuenta para combatirla.
El concepto de la prescripción de la
acción penal alude a la imposibilidad de perseguir y castigar a alguien luego de
transcurrido un cierto tiempo desde la comisión del hecho delictivo. Los plazos de
prescripción establecidos por el Código Penal argentino en su artículo 62 se
relacionan con la gravedad de los delitos presuntamente cometidos. Normalmente,
el parámetro usado para determinar ese grado de seriedad del delito es la cuantía
de la pena prevista para el mismo.
La presente propuesta implica establecer la
imprescriptibilidad de la acción penal instada dentro del plazo legal, cuando se trate de
delitos cometidos en fraude a la administración pública o bien de aquellos previstos en los
capítulos VI (Cohecho y trafico de influencias), VII (Malversación de caudales públicos),
VIII (Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas), IX (Exacciones
ilegales), IX bis (Enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados), X (Prevaricato) del
título XI del Código Penal.
Tal como ha sido indicado, es requisito
ineludible que la acción penal en cuestión haya sido promovida dentro del plazo legal, para
evitar las "cazas de brujas", fenómeno que lamentablemente es bastante frecuente en
nuestro país, y que no permanezca indefinidamente una situación que puede ser explotada
por muchos. Si el delito se presume que existió debe ser denunciado dentro del término
fijado para la prescripción de la acción, y no cuando a alguien se le ocurra. A partir de allí
será imprescriptible, es decir no quedará sujeto a los avatares del proceso, muchas veces
dilatado injustificadamente.
I. La corrupción: concepto,
complejidad característica, efectos sobre el sistema democrático y el
Estado de Derecho.
En primer lugar, es necesario referirse
a las características propias de los delitos de corrupción, que los diferencian de
otras conductas delictivas.
La corrupción se erige hoy como uno
de los flagelos de mayor importancia institucional, por lo cual es imprescindible
para los Estados combatirla y controlarla.
El asentamiento y propagación de los
sistemas de corrupción conforman un obstáculo de gran envergadura para el
desarrollo sustentable de las naciones: debilitan el sistema democrático,
obstaculizan sistemáticamente la tutela y el cumplimiento efectivo de los Derechos
Humanos.
La corrupción ha sido
entendida como apropiación privada, en forma ilegal, de un bien que es público
(1). También se ha señalado que ese fenómeno se constituye a partir de la
realización de acciones legales e ilegales que afectan el uso correcto de los bienes
del Estado (2), o la utilización de potestades publicas para la satisfacción de
intereses personales, traicionando intereses colectivos (3). Transparencia
Internacional ha definido la corrupción como el abuso de poder en beneficio
privado.
Tal como señala
Guillermo Todarello (4) la corrupción en la Administración Pública se constituye por
"aquellos actos irregulares llevados a cabo por empleados y funcionarios públicos
que deciden utilizar su poder a fin de procurar un beneficio propio en perjuicio del
interés general que le fuera confiado".
Los elementos que componen el acto
de corrupción son:
-Un beneficio
-Trasgresión normativa
-Interacción (porque involucra al
menos a dos actores)
-Aprovechamiento de una posición de
poder
-Un perjuicio
-Ocultamiento
La doctrina señala que es justamente
el elemento del ocultamiento el que explica los enormes obstáculos que deben
enfrentar los Estados para combatir la corrupción, dadas las severas dificultades
probatorias.
La corrupción es
considerada como un "sistema protector del delito" (5), lo cual se da cuando los
actos de corrupción conforman un sistema destinado a proteger el despliegue y
desarrollo de un determinado accionar ilícito. El ejemplo clásico citado por la
doctrina es el de un individuo que transita en auto a excesiva velocidad y al ser
detenido por personal policial, ofrece al agente una determinada suma de dinero a
cambio de que olvide lo ocurrido. El policía acepta, omite labrar el acta
correspondiente, toma el dinero que le da el conductor y éste sigue su camino. La
primera acción -transitar con exceso de velocidad- es una forma de trasgresión
normativa que es ocultada por una segunda trasgresión (entrega de la suma de
dinero al agente) que es un acto de corrupción y además un delito
(cohecho).
Existen supuestos en que las
trasgresiones normativas son enormemente complejas: el narcotráfico, el
terrorismo, lavado de dinero, tráfico de armas, tráfico de órganos, estafas
impositivas. En todos ellos se despliegan un conjunto de acciones de gran
complejidad, que buscarán proteger el sistema operativo de las amenazas que
pongan en peligro su desarrollo y continuidad. Tratándose de organizaciones
delictivas, las "amenazas" pueden provenir de diversos actores y circunstancias:
jueces, fiscales, policías, agentes municipales, organismos de recaudación que
pueden solicitar informes. También la sanción de leyes, decretos u ordenanzas que
puedan impactar negativamente en la actividad ilícita.
Dado que todas esas circunstancias y
actores comprometen su continuidad, se desarrollan una cantidad de actividades
en paralelo que ayuden a "protegerla". Allí tienen lugar, como cuarta y quinta capa
de apoyo, la impunidad judicial, el lavado de dinero, la protección política o
policial.
Todo lo descrito ilustra la enorme
complejidad de los sistemas de corrupción instaurados en nuestra sociedad.
Asimismo, la importancia de
combatirla reside en el gran daño que ocasiona al sistema democrático y al Estado
de Derecho, basados en la representación que ejercen los funcionarios en relación
a los ciudadanos. Si los agentes se sirven de su cargo para enriquecerse, lo que se
deteriora es la confianza depositada por los ciudadanos a través del sufragio, y en
consecuencia el sistema democrático.
El estado de corrupción (6) reinante
en muchos países de América Latina tiene graves efectos sobre la moral social y
sobre el sistema económico. Por un lado, la corrupción es considerada una
enfermedad que socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la
sociedad, el orden moral, la justicia y el desarrollo integral de los pueblos. Al
combatirla se fortalecen las instituciones democráticas, se evitan distorsiones en la
economía, vicios en la gestión publica y el deterioro de la moral social.
Hoy se encuentra instalada en los
ciudadanos la idea de que el funcionario "se sirve" del Estado, se enriquece con la
función pública y con la política. Existe la sensación de que todos llegan al poder
para aumentar su patrimonio personal.
Por otro lado, la corrupción impacta en la vida
económica de los pueblos: en los procesos económicos y en el crecimiento sustentable de
los países. Constituye una variable esencial en los análisis de costos de cualquier proyecto
de inversión, público o privado. Se expresa en tasas de riesgo país y en los índices de
bolsas, y se traduce en tasas de interés. Al tener esa traducción económica, sin duda que
impacta en los índices de costo de vida.
Ante este estado de cosas, es
fundamental aumentar los controles ejercidos por los propios ciudadanos. El
funcionario administra los fondos de cada miembro de la comunidad y estos deben
poder controlar dicho accionar de diversas formas. Un mecanismo que
consideramos apto es la imprescriptibilidad de la acción penal para los delitos de
corrupción siempre, reiteramos, que la acción se haya promovido dentro del plazo
legal.
II. La corrupción en
Argentina según standards internacionales
El informe de Transparencia
Internacional (TI) con fecha Septiembre de 2007 ubicó a Argentina entre los países
con mayor corrupción de América Latina, apareciendo en el lugar 105 de la tabla
de posiciones, sobre un total de 180 países relevados. La corrupción en el país es
percibida como "desenfrenada", de acuerdo a los parámetros del organismo.
España y Uruguay comparten el
puesto 25 de la lista, superados por Chile, con el puesto 22.
El informe alertó sobre la relación
directa entre pobreza y corrupción.
III. Delitos contra la
Administración Pública en el Código Penal Argentino
El título XI de la parte especial del
Código Penal Argentino abarca catorce capítulos en los que quedan comprendidos
como contrarios a la Administración Pública un grupo importante de delitos de
naturaleza diversa.
La mayoría de la doctrina coincide en
que al referirse a la Administración Pública, la ley busca proteger el normal
funcionamiento de los órganos del gobierno. El objeto de protección es la
regularidad y eficiencia de la función pública concebida en su sentido más extenso:
el ejercicio de las funciones legislativas, ejecutivas y judiciales en los niveles
nacional, provincial y municipal, frente al comportamiento de sus titulares o al de
terceros, destinatarios o no del acto funcional.
Considerando la finalidad del presente
proyecto de ley, las figuras que deben prever la imprescriptibilidad de la acción
penal son los delitos cometidos en fraude a la administración pública y todos las
previstos en los capítulos VI (Cohecho y trafico de influencias), VII (Malversación
de caudales públicos), VIII (Negociaciones incompatibles con el ejercicio de
funciones públicas), IX (Exacciones ilegales), IX bis (Enriquecimiento ilícito de
funcionarios y empleados), X (Prevaricato), XIII (Encubrimiento y Lavado de
Activos de origen delictivo), del título XI del Código Penal.
Las Constituciones de Ecuador y
Venezuela, que prevén la imprescriptibilidad de la acción penal que aquí
impulsamos, se refieren a "los delitos de peculado, cohecho, concusión y
enriquecimiento ilícito" (Ecuador) y a los "delitos contra el patrimonio del Estado"
(Venezuela).
III. La cláusula ética de la
Constitución Nacional, la Convención Interamericana contra la
Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción
Al menos tres normas de primerísimo
rango señalan a nuestro país la obligación de combatir la corrupción aplicando
medidas y mecanismos eficaces.
En primer lugar, la
reforma constitucional de 1994 dio gran importancia a los delitos de corrupción en
la Administración Pública al incorporar el artículo 36, que bajo el título "Nuevos
derechos y garantías" establece en el anteúltimo párrafo: "Atentará asimismo
contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el
estado que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las
leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos".
En segundo lugar, Argentina es signataria y
ratificó por ley 24.759 la Convención Interamericana contra la Corrupción. La misma
define con precisión la figura del funcionario público y de la función pública como así
también los actos de corrupción. Obliga a los Estados signatarios a incorporar y adecuar
ciertas figuras penales a sus legalidades punitivas domésticas (Art.1, 6, 7 y 12). Estamos
hablando de figuras jurídicas penales de un Tratado Supranacional firmado por nuestro país
y otros 34 países de América el 29 de Marzo de 1996 y ratificado por Argentina el 27 de
Noviembre de ese mismo año.
Recordemos que conforme surge del
Art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional de 1994 (primer párrafo) esa legalidad
supranacional tiene jerarquía superior a las leyes. Ello significa que las normas de
la Convención de Caracas tienen rango superior a los Códigos de fondo de nuestro
país.
En tercer lugar, es de importancia
medular la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, suscripta en
Nueva York, Estados Unidos de América, el 31 de Octubre de 2003 y aprobada por
Ley 26.097, sancionada con fecha 10 de mayo del 2006, publicada en el Boletín
Oficial el 9 de Junio del 2006.
Por último, conforme lo establecía el último
párrafo del artículo 36 de la Constitución Nacional, con fecha 29 de Septiembre de 1999
fue sancionada la ley 25.188 de Ética en el ejercicio de la función pública. La misma
establece deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables a todas las personas que se
desempeñen en la función pública en todos sus niveles y jerarquías.
IV. Legislación vigente en Ecuador y
Venezuela. Iniciativa reformista en Perú
Dos Constituciones
latinoamericanas contienen expresamente normas que establecen la
imprescriptibilidad de la acción penal para los delitos de corrupción. En primer
lugar, la Constitución de Ecuador establece en el Capítulo 2, artículo 121 segundo
párrafo:
"Los dignatarios elegidos por votación popular, los delegados o representantes a
los cuerpos colegiados de las instituciones del Estado y los funcionarios y
servidores públicos en general, estarán sujetos a las sanciones establecidas por
comisión de delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito. La
acción para perseguirlos y las penas correspondientes serán imprescriptibles y, en
estos casos, los juicios se iniciarán y continuarán aun en ausencia de los acusados.
Estas normas también se aplicarán a quienes participen en estos delitos, aunque
no tengan las calidades antes señaladas; ellos serán sancionados de acuerdo con
su grado de responsabilidad".
Por su parte, la Constitución
venezolana establece en su Artículo 271:
"En ningún caso podrá
ser negada la extradición de los extranjeros o extranjeras responsables de los
delitos de deslegitimación de capitales, drogas, delincuencia organizada
internacional, hechos contra el patrimonio público de otros Estados y contra los
derechos humanos. No prescribirán las acciones judiciales dirigidas a sancionar los
delitos contra los derechos humanos, o contra el patrimonio público o el tráfico de
estupefacientes. Asimismo, previa decisión judicial, serán confiscados los bienes
provenientes de las actividades relacionadas con tales delitos. El procedimiento
referente a los delitos mencionados será público, oral y breve, respetándose el
debido proceso, estando facultada la autoridad judicial competente para dictar las
medidas cautelares preventivas necesarias contra bienes propiedad del imputado o
de sus interpuestas personas, a los fines de garantizar su eventual responsabilidad
civil".
Perú, país cuya opinión pública ha
estado conmocionada por escándalos de corrupción de sus gobernantes (7) ha
sido sede de fuertes debates e iniciativas en torno del tema, por parte de
Organizaciones No Gubernamentales, organismos del Estado como la Defensoría y
legisladores. En 2003 se realizó la campaña de Reforma Constitucional contra la
prescripción de los delitos de corrupción, difundiendo el proyecto de ley
presentado por la congresista Anel Townsend al respecto. Luego se inició una
campaña masiva de recolección de firmas, por parte de ciudadanos y
organizaciones sociales.
En mayo 2005, doce parlamentarios
pidieron al Presidente del Congreso dar prioridad al debate de los treinta proyectos
de ley presentados sobre la modificación del artículo 41 de la Constitución de Perú,
estableciendo la imprescriptibilidad de la acción penal para los delitos de
corrupción.
Actualmente, el
artículo 41 cuarto párrafo de esa norma establece: "El plazo de prescripción se
duplica en caso de delitos cometidos contra el patrimonio del Estado".
Para concluir, la grave situación de
Argentina en relación a los delitos de corrupción, detallada en párrafos anteriores
de acuerdo a standards internacionales, la existencia de normas internacionales
vinculantes que exigen la toma de medidas eficaces para combatirla, el ejemplo de
otros países que ya han establecido la imprescriptibilidad de la acción penal para
este tipo de delitos, las fuertes iniciativas legislativas que se desarrollan en otros
países, nos llevan a afirmar que hay razones más que suficientes, de tipo jurídico,
institucional y social para impulsar esta propuesta legislativa.
Por lo demás, esta norma también se
establece en resguardo del funcionario honesto. En efecto, cuando en una causa
penal se decreta el sobreseimiento por prescripción de la acción, siempre queda
una sombra de duda sobre la comisión o no del ilícito. La prescripción es de orden
público y al imputado, que tal vez se sienta damnificado por haberse encontrado
involucrado en un proceso penal, no le es permitido rechazarla y solicitar que el
pronunciamiento verse sobre el fondo de la cuestión, es decir sobre si es culpable
o inocente del delito enrostrado. Ello le dejará sin duda un sabor amargo pues la
verdad real no fue dilucidada y sólo cabe concluir que su inocencia fue declarada
en virtud de una causa meramente formal, como es el paso del tiempo, y ello no
es suficiente para quien se sabe inocente
Por todas las razones expuestas,
solicito al cuerpo por su intermedio la aprobación del presente Proyecto de
Ley.
Citas:
1) GRONDONA, Mariano: La
corrupción. Buenos Aires, Planeta, 1993. Pág. 151.
2) CORR, Edwin. Primera Conferencia
Interamericana sobre problemas de fraude y corrupción en el Gobierno: Informe
Final. Miami, 1989 (citado por Roberto Luis Quintela en su artículo: Delitos de
cuello blanco. Revista Encrucijadas, mayo de 2002, Pág. 83 y ss.)
3) RODRIGUEZ ARANA MUÑOZ,
Jaime. Organismos Ad Hoc de lucha contra la corrupción y Código de Ética.
Conferencia del Ministerio para las administraciones públicas, Madrid. (Citado por
Roberto Luis Quintela, Ob. Cit).
4) TODARELLO Guillermo: El Derecho
Penal Argentino frente al fenómeno de la corrupción. El delito de enriquecimiento
ilícito. Buenos Aires, El Derecho 2005, Volumen 11- 2005, Pág. 5 y ss.
5) SUAREZ Francisco e ISUANI
Fernando: La corrupción al servicio del delito. La Gaceta de Económicas.
Universidad de Buenos Aires. Año 3, Nº 26, 27/10/2002.
6) TODARELLO Guillermo: El Derecho
Penal Argentino frente al fenómeno de la corrupción. El delito de enriquecimiento
ilícito. Buenos Aires, El Derecho 2005, Volumen 11- 2005, Pág. 8 y ss.
7) Sitio web de la congresista peruana
Anel Townsend, http://anticorrupcion.blogia.com
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GINZBURG, NORA RAQUEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | RECREAR PARA EL CRECIMIENTO |
| AMENTA, MARCELO | BUENOS AIRES | RECREAR PARA EL CRECIMIENTO |
| GRIBAUDO, CHRISTIAN ALEJANDRO | BUENOS AIRES | PRO |
| OBIGLIO, JULIAN MARTIN | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION PENAL (Primera Competencia) |