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PROYECTO DE TP


Expediente 0785-D-2009
Sumario: TELECOMUNICACIONES: ESTABLECER QUE A LOS CLIENTES DE TELEFONIA LOCAL TANTO FIJA COMO MOVIL SE LES GARANTIZARA EL MISMO NUMERO CUANDO CAMBIEN DE PRESTADOR.
Fecha: 13/03/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 10
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


ARTÍCULO 1: Los prestadores del servicio de telefonía local fijo deberán garantizar a sus clientes la conservación de los números que les hayan sido asignados cuando cambien de prestador en la misma localidad y para el mismo servicio, en un plazo máximo de seis (6) meses a partir de la promulgación de esta ley.
ARTÍCULO 2: Los prestadores del servicio de telefonía móvil deberán garantizar a sus clientes la conservación de los números que les hayan sido asignados cuando cambien de prestador en la misma localidad y para el mismo servicio, en un plazo máximo de doce (12) meses a partir de la promulgación de esta ley.
ARTÍCULO 3: La conservación de los números no podrá suponer una disminución en la calidad y confiabilidad del servicio.
ARTÍCULO 4: Los costos derivados de la actualización de los elementos de la red y de los sistemas necesarios para hacer operativa la conservación deberán ser sufragados por cada prestador.
ARTÍCULO 5: Las cooperativas y operadores independientes que prestan el servicio de telefonía local fijo están exentos de las disposiciones de la presente ley.
ARTÍCULO 6: La autoridad de aplicación de la presente ley es la Secretaría de Comunicaciones, dependiente del Ministerio de Infraestructura y Vivienda de la República Argentina.
ARTÍCULO 7: El Poder Ejecutivo deberá reglamentar la presente ley en un término no mayor a los sesenta (60) días a partir de su promulgación.
ARTÍCULO 8: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El decreto 465/2000 dispuso la apertura total a la competencia en el mercado de las telecomunicaciones, luego de una década de explotación privada del servicio en condiciones monopólicas. De tal forma, el marco jurídico de las telecomunicaciones se ajustó a lo dispuesto por el conjunto de cláusulas constitucionales, de tratados internacionales y de normas legales tendientes a garantizar los derechos de opción de los usuarios y el establecimiento definitivo de la competencia.
Sin embargo, es imposible pensar en la plena competencia mientras existan barreras a la entrada tales como la falta de portabilidad numérica, es decir, la imposibilidad de los usuarios de conservar sus números telefónicos al cambiar de empresa prestadora de servicio.
El problema de la falta de competencia efectiva no es menor; la experiencia mundial indica que los mercados en donde imperan reglas competitivas logran reducción de costos y multiplicación de servicios de telecomunicaciones, posibilitando el crecimiento del conjunto de las actividades económicas del país.
La portabilidad numérica permite al usuario elegir libremente el prestador sin tener que pagar el alto costo de perder su número telefónico. La falta de portabilidad significa, de hecho, una distorsión en el mercado que conspira contra la libre competencia y afecta gravemente los derechos constitucionales de los usuarios.
La desregulación telefónica
El decreto 1.842/87 y el posterior proceso de privatización fueron los puntos de partida para reestructurar el sector de las telecomunicaciones en la República Argentina. De esa manera, se establecieron las bases para abrir el mercado a la competencia, conforme el resto del mundo avanzaba hacia la diversificación de la oferta de servicios por efecto de la permanente innovación tecnológica.
La ley 23.696 de reforma del Estado, calificada por la Corte Suprema de Justicia como el "estatuto para la privatización", en su artículo 10, dispuso "la exclusión de todos los privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias aunque derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o que impida la desmonopolización o desregulación de los servicios públicos".
El anexo de la citada ley incluyó a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel) como sujeta a privatización y, en razón de ello, se dictó el decreto 631/89 por el que se establecieron los lineamientos para la privatización del servicio básico telefónico, modificando para ello la ley 19.798 de telecomunicaciones.
El pliego de bases y condiciones para la privatización de ENTel, aprobado por el decreto 62/90 y sus modificatorios, estableció que los consorcios que resultaran adjudicatarios de las dos sociedades en que fue subdividida ENTel gozarían de un período de exclusividad en la prestación del servicio básico telefónico. Dicho período sería de siete años pudiendo ser prorrogado por tres años más de cumplirse ciertas metas en la prestación del servicio. Finalizado ese lapso, se produciría indefectiblemente la apertura total a la competencia del mercado de las telecomunicaciones a partir del 8 de noviembre de 2000.
De manera concordante con la política privatizadora, por el decreto 2.284/91 se adoptó el régimen jurídico de la desregulación y de la desmonopolización. El referido régimen se sustenta en los principios que gobiernan la libertad de comercio, el libre acceso al mercado, la fluida y libre circulación de toda información útil, la ausencia de intervenciones que lo distorsionen y la exclusión del ordenamiento jurídico de toda disposición que favorezca los monopolios y/o privilegios.
En ese sentido, el artículo 42 de la Constitución Nacional establece expresamente el deber de las autoridades de proveer a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales y a la calidad y eficiencia de los servicios públicos.
En cuanto al servicio de telefonía móvil, los decretos 506/92 y 1.461/93 permitieron el desarrollo de importantes redes de telefonía móvil a partir de cuatro empresas de telefonía móvil que brindaron la alternativa de elección entre dos prestadoras diferentes en cada área geográfica.
En 1998, la República Argentina suscribió el Cuarto Protocolo Anexo al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios con la Organización Mundial de Comercio (OMC), ratificado por ley 25.000, asumiendo el compromiso de abrir a la competencia los servicios de telecomunicaciones, sin restricción alguna, con posterioridad al 8 de noviembre del año 2000, exceptuando los servicios satelitales.
Sobre la base de las cláusulas constitucionales, tratados internacionales y normas legales mencionadas, el Poder Ejecutivo dictó el decreto 465/2000 estableciendo un marco para la promoción de la competencia mediante la plena desregulación del mercado para la prestación de servicios de telecomunicaciones a partir del 9 de noviembre del año 2000.
La portabilidad numérica
La posibilidad de disponer de portabilidad numérica es un derecho del cliente o usuario establecido por el artículo 30 (inciso 2) del Reglamento Nacional de Interconexión (RNI), aprobado por el decreto 764/2000. Asimismo, se desprende directamente del derecho a la libertad de elección de los consumidores y usuarios de bienes y servicios, contemplado en el artículo 42 de nuestra Constitución Nacional.
El mencionado RNI define a la portabilidad numérica como "la capacidad que permite a los clientes mantener sus números cuando cambien de prestador y/o de servicio y/o de ubicación geográfica en la que recibe el servicio, de acuerdo a las disposiciones del plan fundamental de numeración nacional".
Por lo tanto, pueden distinguirse tres tipos de portabilidad:
1. Portabilidad de prestador de servicio: es la capacidad que permite al cliente cambiar de prestador de servicio en la misma localidad y para el mismo servicio, conservando su número nacional. A su vez, existen distintas modalidades de portabilidad de prestador:
a) Cambio de prestador de red telefónica fija;
b) Cambio de prestador de red telefónica móvil;
c) Cambio de prestador para los servicios de red inteligente (por ejemplo: servicios 0600 de valor agregado, servicios 0800 de cobro revertido automático, etcétera).
2. Portabilidad de servicios: es la capacidad que permite al cliente cambiar de tipo de servicio en la misma localidad, conservando su número nacional (por ejemplo, cancelar el teléfono fijo y contratar un celular).
3. Portabilidad geográfica: es la capacidad que permite al cliente cambiar de ubicación física conservando su número nacional, dentro de la misma área local o entre diferentes áreas locales.
De los tres tipos, la portabilidad numérica entre prestadores de servicio es la más importante a fin de asegurar la competencia efectiva en un marco liberalizado de las telecomunicaciones.
La portabilidad constituye un factor clave para favorecer la libertad de elección del consumidor. La pérdida de los números telefónicos, luego de haberlos utilizado durante un tiempo como forma de contacto, acarrea elevados costos de tiempo y dinero tanto para los usuarios residenciales como para los comerciales. Estos costos llevan al usuario a abandonar los posibles beneficios que podría obtener de otros operadores, pero que no alcanzan a compensar los perjuicios que le ocasiona el cambio de número de teléfono. Así, la utilización de una nueva numeración supone un anclaje de los usuarios a determinada empresa prestadora constituyendo una barrera a la migración entre proveedores.
La falta de portabilidad numérica desalienta la entrada de proveedores competitivos, acrecentando la posición de dominio de las operadoras que se encontraban antes en situación de monopolio.
Como consecuencia de lo anterior, la conservación de número resulta ser un elemento de primer orden para el acceso al mercado de nuevos operadores entrantes, al tiempo que hace que los operadores se centren en los aspectos esenciales del negocio para captar nuevos clientes, favoreciendo así la excelencia en la prestación del servicio y la competencia entre operadores.
La introducción de la portabilidad actúa en beneficio del conjunto de usuarios de servicios de telecomunicaciones, alentando una reducción de las tarifas y, consecuentemente, estimulando la demanda de telecomunicaciones y el crecimiento económico.
Como señalamos, nuestro marco regulatorio de las telecomunicaciones prevé la portabilidad numérica. El plan fundamental de numeración nacional, aprobado por resolución S.C. 46/97, previó para el futuro la portabilidad de numeración no geográfica para un mismo servicio, así como la posibilidad del cliente de seleccionar el prestador con que esté suscrito sin modificar su número geográfico.
El mencionado plan de numeración establece en su punto 1.4.12 que la asignación del recurso nacional -haciendo referencia al número asignado no implica propiedad sobre este último.
En 1999, la Secretaría de Comunicaciones, a través de la resolución 1.993/99 convocó a las empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones, al defensor del pueblo de la Nación, a las asociaciones de usuarios y consumidores, a las federaciones, consejos profesionales, al Consejo Federal de Comunicaciones y diversas cámaras del sector a designar representantes para conformar una comisión de estudio. Sin embargo, la mencionada comisión de estudio, evaluación y confección de la portabilidad numérica no llegó nunca a conformarse.
Finalmente, la Secretaría de Comunicaciones, a través de la resolución 92/2001, adoptó el procedimiento de documento de consulta a los fines de tratar la normativa que debería contener las reglas de la portabilidad numérica. Sin embargo, el mencionado documento es eminentemente técnico y omite plantear dos cuestiones primordiales: el plazo de implementación y, fundamentalmente sobre quién recaerán los costos de implementación y funcionamiento de la portabilidad numérica.
La portabilidad en el mundo
La experiencia internacional muestra que aquellos países que desregularon sus mercados de telecomunicaciones decidieron la implementación inmediata de la portabilidad numérica, a fin de hacer efectiva la plena competencia.
En Estados Unidos, el Congreso Nacional sancionó en 1996 la Ley de Telecomunicaciones a fin de crear un marco nacional para promover la competencia en el mercado de las telecomunicaciones. En su artículo 251 (inciso b) la ley establece que los carriers locales tienen entre otros el deber de proveer la portabilidad de números.
La Federal Communication Commission (FCC), en la resolución 96/286, señaló que la capacidad de los usuarios finales de conservar sus números telefónicos al cambiar de proveedor permite flexibilidad en la calidad, el precio y la diversidad de los servicios de telecomunicaciones, por lo que ordenó a los carriers completar el desarrollo de la portabilidad numérica.
La Unión Europea influye sobre la legislación nacional de los países miembros a través de "directivas". Por intermedio de la directiva 98/61/CE de septiembre de 1998, el Parlamento Europeo solicitó a los estados miembros introducir "lo antes posible, la portabilidad de números".
En la actualidad, la portabilidad para números geográficos ya ha sido implementada en todos los estados miembros, con la excepción de Grecia y Portugal, donde existen retrasos en la plena liberalización de las telecomunicaciones. La portabilidad para números no geográficos ha sido implementada en once países europeos.
La forma en que se distribuyen los costos de la portabilidad varía entre los diferentes estados miembros. Los usuarios finales no tienen que pagar cargos en Bélgica, Alemania, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, y Suecia. En Dinamarca, Holanda, Austria, Finlandia, España y Reino Unido una parte de los costos pueden ser cobrados a los usuarios finales.
En España, por ejemplo, la Ley General de Telecomunicaciones 11 de 1998 establece el artículo 33 que "los operadores de redes fijas de telecomunicaciones garantizarán que los abonados puedan conservar los números que les hayan sido asignados, cuando, sin modificar su ubicación física, cambien de operador." Además dispone que los costos que demande la portabilidad deben ser sufragados por cada entidad habilitada, sin derecho a recibir indemnización alguna.
El reglamento de interconexión y numeración formula los principios generales y las especificaciones sobre las soluciones técnicas, las obligaciones de los operadores y las contraprestaciones económicas relativas a la portabilidad numérica. El artículo 24 del mencionado decreto establece que "los operadores deberán facilitar a los abonados que lo soliciten la conservación de sus números con independencia del operador que preste el servicio."
En Australia, la portabilidad numérica ya ha sido implementada luego que la Comisión Australiana de Competencia y Consumo determinara su obligatoriedad. En marzo de 2000 se fijó como fecha de implementación para la portabilidad numérica móvil el 25 de septiembre de 2001.
En Hong Kong, la autoridad de telecomunicaciones anunció en enero de 1997 que se había alcanzado la plena portabilidad en telefonía local. Desde entonces, todos los usuarios pueden retener sus números cuando cambian de compañía de teléfonos o se mudan de casa u oficina. En 1998, el gobierno realizó un estudio de factibilidad y costos para la implementación de la portabilidad numérica móvil. En marzo de 1999 todos los operadores móviles comenzaron a ofrecer portabilidad numérica móvil.
Nuestra propuesta
En función del análisis de la experiencia internacional y de nuestro marco jurídico, el presente proyecto de ley procura la concreción de los siguientes objetivos:
- Reafirmar el derecho de los consumidores a elegir libremente la empresa prestadora de servicios de telecomunicaciones.
- Promover la competencia efectiva en el mercado de las telecomunicaciones mediante la conservación de los números de los usuarios cuando cambien de prestador de servicio (portabilidad de prestador). El proyecto no obliga a los prestadores de servicios de telecomunicaciones a garantizar a los usuarios la conservación de sus números cuando cambien de modalidad de servicio (portabilidad de servicios) o de ubicación física (portabilidad geográfica), dado que estos dos tipos de portabilidad no constituyen un factor clave para favorecer la competencia en el mercado como sí lo hace la portabilidad entre prestadores en un mismo servicio. La portabilidad de servicios será forzada por el avance tecnológico y la denominada "convergencia" en telecomunicaciones.
- Establecer un plazo máximo para la implementación de la portabilidad numérica: para el caso del servicio básico telefónico el proyecto prevé un plazo de seis meses, mientras que para el servicio de telefonía móvil el plazo será de doce meses a partir de la promulgación de la ley. La determinación de esos plazos no puede quedar condicionada a la opinión de los prestadores, cuyo interés será retener a sus clientes y demorar cuanto sea posible la implementación de la portabilidad numérica. De ser así, se verían lesionados los legítimos intereses de los consumidores.
- Asegurar que los usuarios no sean, ni en su conjunto ni individualmente, quienes afronten los costos relacionados con la implementación de la portabilidad numérica: en este sentido, quedan excluidos los gastos derivados de la actualización de los elementos de la red o de su uso al realizar las llamadas de clientes que han conservado sus números.
- Garantizar la calidad del servicio una vez implementada la portabilidad numérica: la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) ha fijado entre las condiciones básicas que debe reunir la portabilidad la inexistencia de diferencias en la calidad de servicio con respecto a la calidad ofrecida a usuarios con números no portados.
En virtud de nuestra Constitución Nacional es deber ineludible del Poder Legislativo velar por el interés del usuario, independientemente de los intereses de los prestadores, sancionando la normativa que la regulación requiere para ser efectiva. La liberalización del mercado de telecomunicaciones exige una regulación aún más intensa que la requerida para la anterior etapa de prestación monopólica del servicio, cuyo principal objeto debe ser la defensa de la competencia.
Es por ello que, en resguardo del bienestar general, consideramos imperioso implementar la portabilidad numérica, de forma de garantizar el pleno ejercicio del derecho constitucional a la libertad de elección de los usuarios de telefonía, contribuyendo así al crecimiento e innovación del sector de las telecomunicaciones en la República Argentina.
En razón de todo lo expuesto solicitamos a los señores diputados acompañen este proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
MORAN, JUAN CARLOS BUENOS AIRES COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT
FERRO, FRANCISCO JOSE BUENOS AIRES COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT
SESMA, LAURA JUDITH CORDOBA PARTIDO SOCIALISTA
PERALTA, FABIAN FRANCISCO SANTA FE COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
COMUNICACIONES E INFORMATICA (Primera Competencia)
DEFENSA DEL CONSUMIDOR