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PROYECTO DE TP


Expediente 0741-D-2015
Sumario: FINANCIAMIENTO EDUCATIVO - LEY 26075: SE ESTABLECEN PAUTAS PARA LA DISTRIBUCION DEL FONDO POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS .
Fecha: 12/03/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 9
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1°.- La presente ley tiene como finalidad garantizar un mecanismo de control de la aplicación del fondo creado por el articulo 7° de la Ley Nº 26.075 prorrogado por la Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2015, Ley 27.008 artículo 19º, y las disposiciones legales que en términos equivalentes se determinen en el futuro.
Artículo 2º.- El fondo creado por el artículo 7° de la Ley Nº 26.075, transferidos a los Municipios deberá ser utilizado, en concordancia con el artículo 2° de la Ley Nº 26.075, al logro de los siguientes objetivos:
Contribuir a la ampliación de las vacantes disponibles en el nivel inicial para lograr la inclusión del CIEN POR CIENTO (100%) de la población de CINCO (5) años de edad y la incorporación creciente de los niños y niñas de TRES (3) y CUATRO (4) años, priorizando los sectores sociales más desfavorecidos, mediante el apoyo a las instituciones estatales de nivel inicial, la inversión en infraestructura, y la creación de instituciones estatales de nivel inicial.
Promover estrategias y mecanismos de asignación de recursos destinados a garantizar la inclusión y permanencia escolar en niños, niñas y jóvenes que viven en hogares por debajo de la línea de pobreza mediante sistemas de compensación que permitan favorecer la igualdad de oportunidades en el sistema educativo nacional.
Contribuir a la mejora de las condiciones de seguridad y habitabilidad de los edificios escolares mediante la inversión en infraestructura, equipamiento escolar y didáctico.
Expandir la incorporación de las tecnologías de la información y de la comunicación en los establecimientos educativos mediante la asistencia técnica, y la provisión de equipamiento y conectividad.
Financiar programas específicos que atiendan las problemáticas educativas locales y supongan la extensión de la jornada escolar a propuesta de las autoridades y la comunidad educativa de cada establecimiento escolar favoreciendo y priorizando los sectores sociales más desfavorecidos.
Artículo 3º.- Los recursos con afectación a la finalidad educación transferidos a los Municipios provenientes del fondo creado por el articulo 7° de la Ley Nº 26.075, no podrán ser utilizados por los municipios para gastos cuya finalidad no sea exclusivamente educativa, ni para saldar deudas contraídas por la provincia o los Municipios, así como tampoco para atender servicios educativos no incorporados al Sistema Educativo Nacional de acuerdo a lo establecido en el artículo 17 de la Ley Nº 26.206. Tampoco podrán sustituir total o parcialmente los gastos que demanden aquellas instituciones o programas municipales, que hasta el año 2012 hubieran sido sostenidos por partidas del presupuesto local.
Artículo 4º.-Las autoridades educativas de las provincias con jurisdicción sobre los establecimientos educativos del distrito, así como también las autoridades de los establecimientos e instituciones educativas con sede en el distrito, serán fuente de consulta de los Municipios para la ejecución del gasto de dicho fondo y para la determinación de las prioridades y acciones que se financien con los mismos.
Articulo 5º.- El Ministerio de Educación junto con el Consejo Federal de Educación, cada una de las provincias y los municipios beneficiarios deberán establecer mecanismos de control que aseguren la transparencia de la utilización de los recursos económicos del fondo y su destino a alguna de las finalidades establecidas en el artículo 2º de la presente, asegurando la prohibición de su utilización en gastos corrientes de cada municipio.
Artículo 6º.-Los Municipios informarán a la Provincia y esta al Estado Nacional, el detalle del uso de estos fondos de acuerdo a la normativa y procedimiento que el Ministerio de Educación de la Nación en conjunto con el Consejo Federal de Educación elabore a tal efecto en un término no mayor a los 30 días a partir de sancionada la presente Ley.
Artículo 7º.-El Ministerio de Educación de la Nación en conjunto con el Consejo Federal de Educación garantizará la publicidad del gasto realizado por los municipios del fondo en cuestión.
Artículo 8º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.-

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La Ley N° 26.075 de Financiamiento Educativo estableció las bases para el incremento de la inversión en Educación, Ciencia y Tecnología hasta alcanzar el 6% del Producto Interno Bruto. La norma en su artículo 3 establece: "ARTICULO 3º - El presupuesto consolidado del Gobierno nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires destinado a la educación, la ciencia y la tecnología se incrementará progresivamente hasta alcanzar, en el año 2010, una participación del SEIS POR CIENTO (6%) en el Producto Interno Bruto (PIB)."
En virtud de la Ley de Financiamiento Educativo se construyo un mecanismo para garantizar el incremento del presupuesto educativo de modo tal que se distribuyeran responsabilidades financieras entre la Nación y las Provincias. Como consecuencia de esto se dispuso la afectación de recursos coparticipables, con el fin de asegurar el cumplimiento del artículo 5° de dicha legislación nacional.
Por su parte la Ley N° 26.206 establece que el mínimo del gasto consolidado en educación deberá ser del 6% del PBI, siguiendo la misma meta ya establecida en la Ley Federal de Educación que fuera incumplida. Así lo establece el artículo 9: "ARTICULO 9º - El Estado garantiza el financiamiento del Sistema Educativo Nacional conforme a las previsiones de la presente ley. Cumplidas las metas de financiamiento establecidas en la Ley Nº 26.075, el presupuesto consolidado del Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires destinado exclusivamente a educación, no será inferior al SEIS POR CIENTO (6%) del Producto Interno Bruto (PIB)."
Extinguido el plazo de vigencia del mecanismo dispuesto por la Ley N° 26.075 y en consecuencia la afectación a la finalidad educación de recursos coparticipables, a fin de cumplir con el articulo 9° de la Ley N° 26206 se incluyo en la Ley Nº 26.728 de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2012 una cláusula mediante la cual se prorroga la vigencia del artículo 7° de la Ley de Financiamiento Educativo.
"ARTICULO 73.- Establécese la vigencia para el ejercicio fiscal 2012 del artículo 7º de la Ley 26.075, en concordancia con lo dispuesto en el articulo 9º de la Ley 26.206"
En el Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2013 se reitera la cláusula de la Ley 26.728 y al momento de darle tratamiento parlamentario se introduce una modificación estableciendo el reparto automático entre los municipios de los recursos afectados de acuerdo al artículo 7° de la Ley 26.075
"ARTICULO 51. - Establécese la vigencia para el ejercicio fiscal 2013 del artículo 7° de la ley 26.075, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 9° de la ley 26.206, asegurando el reparto automático de los recursos a los municipios para cubrir gastos ligados a la finalidad educación."
De idéntica forma en el Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2014 se prorroga la vigencia del artículo 7° de la Ley 26075.
ARTÍCULO 23.- Establécese la vigencia para el ejercicio fiscal 2014 del Artículo 7° de la Ley Nº 26.075, en concordancia con lo dispuesto en el Artículo 9° de la Ley Nº 26.206, asegurando el reparto automático de los recursos a los municipios para cubrir gastos ligados a la finalidad educación".
Nuevamente el Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2015 Ley 27.008 reitera la prorroga del Artículo 7° de la Ley Nº 26.075 y su reparto automático a los Municipios.
ARTICULO 19. - Establécese la vigencia para el ejercicio fiscal 2015 del artículo 7° de la ley 26.075, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 9° de la ley 26.206, asegurando el reparto automático de los recursos a los municipios para cubrir gastos estrictamente ligados a la finalidad y función educación."
Cabe resaltar que al momento del debate de la Ley N° 26.784 de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2013 en la que se introdujo la modificación que establece el reparto automático entre los municipios, el contexto político estaba signado por disputas entre la Nación y las Provincias más pobladas del país por la cuestiones relacionadas a los recursos coparticipables.
En este contexto debe comprenderse la inclusión de la cláusula del reparto automático a los Municipios. Lo que en la práctica significaba restarle a las Provincias la capacidad decisoria sobre el gasto de los recursos afectados, para transferirle los fondos y la capacidad decisoria a los municipios.
El sistema jurídico argentino aplicable a la educación dispone que sean las Provincias y la Nación las responsables de manera indelegable de proveer educación.
"ARTICULO 4º - El Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen la responsabilidad principal e indelegable de proveer una educación integral, permanente y de calidad para todos/as los/as habitantes de la Nación, garantizando la igualdad, gratuidad y equidad en el ejercicio de este derecho, con la participación de las organizaciones sociales y las familias."
Atento a esto, la Ley 26.075 dispuso la contribución de la Nación y las Provincias para el cumplimiento de las responsabilidades financieras que garanticen la inversión en Educación equivalente al 6% del PBI.
De modo tal que la afectación de fondos coparticipable instituidos por la Ley 26.075 se funda en la necesidad de asegurar la capacidad financiera de las Provincias para responder a los objetivos educativos dispuestos en el artículo 2° de la Ley 26.075 y asumir la "responsabilidad principal e indelegable" a la que esta obligada por la Ley de Educación Nacional.
En este sentido, para dar continuidad a la garantía financiera que la Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2012 Ley N° 26.728 prorrogo las disposiciones del articulo 7° de la Ley de Financiamiento Educativo.
Si la justificación de tal afectación se hizo en razón de financiar el cumplimiento de la metas educativas es de considerar que la prorroga de la vigencia del articulo 7° de la Ley 26.075 supone al mismo tiempo la continuidad en los objetivos dispuestos en el articulo 2° de la Ley de Financiamiento Educativo, de otro modo no habría justificativo para dar continuidad a dicha afectación de recursos.
En tal sentido corresponde interpretar que así como continua la garantía de financiamiento mediante la afectación de recursos coparticipables, continúa también la responsabilidad de las Provincias en el cumplimiento de los objetivos dispuestos en el artículo 2° de la Ley 26.075 y su "responsabilidad principal e indelegable" en materia educativa tal como lo establece la Ley 26.206, Ley de Educación Nacional.
Sin embargo el reparto automático a los Municipios supone quitarle a las provincias los recursos afectados, sin que ello suponga disminuir sus responsabilidades en el cumplimiento de los objetivos educativos.
Paralelamente se otorga a los Municipios atribuciones para hacer uso de los recursos afectados sin que ello implique la asunción de responsabilidades en el cumplimiento de los objetivos educativos.
Es por ello que podría considerarse que lo dispuesto en la Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2013 ha significado un desfinanciamiento parcial de los objetivos educativos dispuestos en la Ley 26.075, ya que los municipios no tendrían ninguna obligación legal con el cumplimiento de los mismos.
Por otro lado la ejecución por parte de los Municipios de los fondos transferidos de acuerdo al presupuesto para el ejercicio del año 2013 nos permite considerar que al menos la imputación a la Finalidad educación podría ser cuestionable.
Un ejemplo de ello lo constituye el gasto realizado por el Municipio de Chacabuco para la compra de más de 30 cámaras de seguridad y el arreglo de calles, tal cuál fuera informado por Mauricio Barrientos y Jorge Chariel, Intendente y el Secretario de Gobierno respectivamente, en respuesta a un pedido de informes solicitado por el Honorable Concejo Deliberante, en el que se indica que:
"...los $ 5.000.000 del Fondo Educativo fueron utilizados para:
"*Plan de Mejoramiento de Calles para Accesibilidad a establecimientos educativos.
*Programa de Becas Estudiantiles Municipales
*Convenio sostenimiento Aula Universidad Tecnológica Nacional
*Centro de Atención a la Infancia (CAI)
*Centro de Altos Estudios Universitarios
*Escuela de Actividades Municipales
*Plan de Seguridad Educativa, a través de la adquisición de + de 30 cámaras de seguridad.
*Apoyo económico a diferentes iniciativas de establecimientos educativos, particularmente infraestructura educativa."
En el caso del Municipio de San Nicolás y de acuerdo al decreto municipal 753/2013 los fondos fueron utilizados para obra pública siendo imputados a la subjurisdicción 111015000 (Secretaría de Obras Publicas) Programa 388300 (pavimentación Barrio Somisa) del Presupuesto Municipal 2013.
Bahía Blanca por su parte realizó una consulta al tribunal de cuentas de la Provincia de Buenos Aires en la que expresa la intención de hacer uso de los Fondos educativos para instituciones sostenidas por el Presupuesto Municipal que o bien no están encuadradas en la finalidad educativa o no corresponden a instituciones integrantes del sistema educativo. Así lo refleja la resolución del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires
"La contadora de la Ciudad de Bahía Blanca consulta si resulta procedente utilizar los recursos provenientes del Fondo Educativo para gastos destinados a instituciones convivenciales, casas de abrigo, centros de día centros integrales y siete jardines maternales de los cuales 5 brindan educación formal"
El Municipio de Coronel Dorrego, según consta en la Resolución del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, expediente 4026-791-2013-0-0 realizo una consulta al Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires exponiendo el objetivo de hacer uso del fondo a los efectos de realizar gastos imputables al área de Cultura, Deporte, Seguridad y Acción Social, financiando actividades de la Casa de la Cultura dependiente de la Dirección de Cultura municipal, actividades deportivas dependientes de la Subdirección de Deportes, subsidios a entidades deportivas y organizaciones sin fines de lucro "para financiar la compra de equipo tecnológico"; pago de viáticos para la formación de auxiliares en seguridad pública en la Escuela de Policía Juan Vucetich, Sede Olavaria; financiamiento del programa Provincial "Programa Social Familia Bonaerense" y el "Programa Municipal Nocturnidad Responsable".
Como puede observarse resulta al menos discutible la posibilidad de imputar estos gastos a la finalidad educación, resultando mucho más cuestionable el aporte de las acciones mencionadas al cumplimiento de los objetivos educativos dispuestos en la Ley 26.075
Los ejemplos consignados son tan solo unos pocos de los tantos que una investigación más exhaustiva podría encontrar. Sin embargo permite dar cuenta del modo en que se ejecuta el gasto de los fondos creados por el artículo 7° de la Ley 26.075 y prorrogado por las Leyes de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2013, al mismo tiempo que nos permite conjeturar que tales modos de ejecución seguirán reiterándose en el 2015, del mismo modo que lo fueron en los años precedentes.
La primera de las limitaciones que encontramos en la ejecución del gasto es la confusión de los Municipios sobre el uso legalmente posible de los fondos, lo que ha determinado reiteradas consultas a los organismos de control de las Provincias, ejemplo de ello son la reiterada intervención del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires ante consultas de los ejecutivos municipales.
Otra de las modos como han operado los municipios en referencia a la ejecución del gasto ha sido la sustitución de fondos provenientes del propio presupuesto Municipal, por los fondos con afectación específica transferidos por lo dispuesto en la Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2013 a los efectos de sostener instituciones Municipales, en el mejor de los casos integrantes del sistema educativo y o con finalidad educativa diversa. La utilización de los fondos provenientes de la Ley para gastos relacionados a estas instituciones permite disponer de los fondos que hasta entonces sostuvieron estas instituciones municipales para otras finalidades, constituyendo esta práctica una manera indirecta de utilizar el dinero del fondo en gastos cuya finalidad es extraña a lo educativo.
En otros casos se ha utilizado los fondos afectados a la finalidad educativa para sostener el gasto de instituciones y/o acciones con finalidades culturales, de atención a la infancia, deportivas y/ o dependientes de las secretarías de desarrollo social o equivalentes. Instituciones estas que si bien pueden tener en un sentido amplio un valor educativo no parecen cumplir con los objetivos que fundamentan la creación del fondo en cuestión, ni parecen ser fácilmente imputables en términos contables a la finalidad educación.
El peor de los usos detectados ha sido la utilización de los fondos para gastos que con claridad no tienen finalidad educativa y tampoco puede argumentarse que posean algún valor educativo. En muchos casos este mecanismo permitió el uso de estos fondos para gastos imputables a la obra pública o en materia de seguridad, aunque habitualmente se argumente que tales gastos u obras tendrían alguna relación con establecimientos escolares, tales como el arreglo de calles de acceso, o la compra de cámaras para ser supuestamente utilizadas en los corredores escolares, son en términos estrictos acciones que los gobiernos municipales debieran asegurar independientemente de la existencia de este fondo puesto que están en su ámbito de competencia, por consiguiente no parece legítimo recurrir a la utilización del gasto afectado.
Por los motivos expuestos consideramos conveniente y necesario dictar un instrumento legal que, en tanto sea una práctica la transferencia automática a los municipios asegure la utilización de los fondos para finalidades estrictamente educativas y que impacten positivamente en los objetivos educativos formulados en la ley N° 26.075.
Es de interés de este legislador que los fondos creados por el artículo 7° de la Ley N° 26.075 y prorrogados por las leyes de Presupuesto cumplan con la finalidad con la que fueron creados a los efectos de asegurar que el cumplimiento de la meta de inversión educativa equivalente al 6% del PBI establecida en la ley N° 26206, no sea solo una realidad verificable en términos contables sino que produzca un impacto real en la capacidad de las instituciones educativas de asegurar una educación de calidad en condiciones de igualdad.
El presente proyecto es reproducción del Expediente 7518-D-2013, de mi autoría.
Por todo lo expuesto anteriormente, es que solicito a las Sras. Diputadas y Sres. Diputados acompañen en la sanción del presente Proyecto de Ley.-
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
LINARES, MARIA VIRGINIA BUENOS AIRES GEN
STOLBIZER, MARGARITA ROSA BUENOS AIRES GEN
DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA BUENOS AIRES LIBRES DEL SUR
DUCLOS, OMAR ARNALDO BUENOS AIRES GEN
PERALTA, FABIAN FRANCISCO SANTA FE GEN
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
EDUCACION (Primera Competencia)
ASUNTOS MUNICIPALES
PRESUPUESTO Y HACIENDA