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PROYECTO DE TP
Expediente 0709-D-2014
Sumario: ORDENAMIENTO DEL REGIMEN LABORAL (LEY 25877): MODIFICACION DEL ARTICULO 24, SOBRE INCORPORACION DEL TRANSPORTE PUBLICO DE PASAJEROS Y LA SEGURIDAD COMO SERVICIOS ESENCIALES ANTE UNA SITUACION DE CONFLICTO LABORAL.
Fecha: 13/03/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 7
El Senado y Cámara de Diputados...
INCORPORACION DEL
TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS Y LA SEGURIDAD COMO
SERVICIOS ESENCIALES
ARTÍCULO 1º. Modifíquese el
art. 24 de la Ley 25877, que quedará redactado de la siguiente manera:
"ARTICULO 24. - Cuando por un
conflicto de trabajo alguna de las partes decidiera la adopción de medidas
legítimas de acción directa que involucren actividades que puedan ser
consideradas servicios esenciales, deberá garantizar la prestación de servicios
mínimos para evitar su interrupción.
Se consideran esenciales los servicios
sanitarios y hospitalarios, el servicio público de transporte Público de pasajeros, la
producción y distribución de agua potable, energía eléctrica y gas; el control del
tráfico aéreo y la seguridad de toda o parte de la población.
Una actividad no comprendida en el
párrafo anterior deberá ser calificada excepcionalmente como servicio esencial por
una comisión independiente, integrada por funcionarios del Poder Ejecutivo
Nacional y por los ministerios que se determinen en la reglamentación, previa
apertura del procedimiento de conciliación previsto en la legislación, en los
siguientes supuestos:
a) Cuando por la duración y extensión
territorial de la interrupción de la actividad, la ejecución de la medida pudiere
poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de toda o parte de la
población.
b) Cuando se tratare de un servicio
público de importancia trascendental, conforme los criterios de los organismos de
control de la Organización Internacional del Trabajo.
El PODER EJECUTIVO NACIONAL con la
intervención del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL y
previa consulta a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, dictará la
reglamentación del presente artículo dentro del plazo de NOVENTA (90) días, conforme
los principios de la Organización Internacional del Trabajo".
ARTÍCULO 2º. Comuníquese
al Poder Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto pretende arrojar
luz a uno de los temas más álgidos del Derecho Colectivo del Trabajo, esto es la
confluencia de dos intereses jurídicos tutelados. A saber: Por un lado la necesidad
de no interrumpir ciertas actividades consideradas indispensables por la sociedad,
y por el otro, el respeto de un derecho fundamental de raigambre constitucional
como lo es el derecho de huelga. Para ello, es de vital importancia delimitar el
ejercicio de este último, el cual en manera alguna es absoluto e irrestricto, pues su
ejercicio, en lo fundamental, no puede afectar otros derechos de parejo rango
referidos a la preservación de la vida, la salud, la libertad, la educación y la cultura,
protección del ambiente, el derecho al trabajo, etc.
En tal sentido, y dentro de este marco
conceptual, es dable remarcar que las consecuencias de las huelgas en estos
ámbitos trascienden el campo de la bilateralidad por el que discurren las relaciones
trabajador - empleador extendiéndose a un tercero ajeno al conflicto, quien es el
usuario del servicio, por lo que resulta necesario dar una solución a la
problemática. Máxime, luego de las circunstancias de riesgo y peligro que
abatieron a la población Argentina en el mes de Diciembre de 2013, que son de
público y notorio conocimiento.
Por lo expuesto, interpreto que es
necesario modificar la Ley 25877, en particular, el artículo 24 de su capítulo
tercero sobre conflictos colectivos de trabajo.
Así, aludiendo a derechos de
raigambre constitucional, es esencial mencionar la importancia del derecho a la
huelga reconocido a los gremios en el párrafo segundo del Art. 14 bis de la
Constitución Argentina. En este sentido, la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) plantea que el respeto por la libertad sindical es una exigencia "primordial e
ineludible"; ya que sin dicha libertad se alteraría contra la posibilidad de existencia
de mayor justicia social. "El comité [de Libertad Sindical] ha estimado siempre que
el derecho de huelga es uno de los derechos fundamentales de los trabajadores y
de sus organizaciones únicamente en la medida que constituya un medio de
defensa de sus derechos económicos" y el derecho de huelga de los trabajadores y
sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para
promover y defender sus intereses profesionales (Recopilación de decisiones y
principios de Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
Oficina Internacional del Trabajo, 1996, párrafos 473 y 475,
respectivamente.)
Ahora bien, y como mencioné antes,
dentro de la realidad social y política argentina, es un escenario habitual aquel
donde, como mecanismo de fuerza, se priva a los ciudadanos de ciertos servicios
esenciales. Según lo determinado por el artículo 24 de la Ley 25877 dichos
servicios esenciales son los servicios sanitarios y hospitalarios, la producción y
distribución de agua potable, energía eléctrica y gas, y el control del tráfico aéreo.
Concretamente, este
instrumento legislativo que propongo, busca incorporar a dicho listado de servicios
esenciales, "El Transporte público De Pasajeros y La Seguridad de parte o
toda la población". Ambos servicios públicos son considerados imprescindibles
en la vida cotidiana de los ciudadanos de nuestra Nación.
En la primera de las
inclusiones, entendemos como Servicio Público de transporte de pasajeros, según
los Decretos 656/94, 958/92 y 202/93, constituyendo aquellos que "tengan por
objeto satisfacer con continuidad, regularidad, generalidad, obligatoriedad y
uniformidad, en igualdad de condiciones para todos los usuarios, las necesidades
comunitarias de carácter general en materia de transporte" urbano, suburbano,
nacional e internacional (en esto último de conformidad con las modalidades
operativas que los Estados Partes acuerden).
La posibilidad de contar con un
vehículo no es igualitaria para todos los ciudadanos, sino lo contrario; y en
ciudades con alta densidad poblacional el transporte público es una elección muy
frecuente, ya que es esencial para su cotidianeidad, tanto para llegar al trabajo
cada día como para poder movilizarse libremente. Hay incluso quienes indican que
la plaza automotriz puede aumentar por la ineficiencia y aleatoriedad del estado
del transporte público, dificultando aún más la movilidad dentro de las grandes
ciudades. En tal sentido, en la actualidad, en las grandes urbes, la confluencia de
circunstancias como el caos del tránsito, la seguridad del peatón, y la polución que
genera en el medioambiente, ha llevado a la clase gobernante a implementar
mecanismos alternativos de transporte, o a optimizar el ya existente,
conjuntamente con un desaliento en el uso del automóvil particular.
Son tantos y tan conocidos los
ejemplos de situaciones en las que el paro del transporte ha dificultando e incluso
impedido que cientos de ciudadanos desarrollen su vida con normalidad que no
resulta necesario su descripción.
En nuestro País, la
Ciudad de Córdoba ha resultado pionera, al incluir al tópico en cuestión en su
nuevo "Marco Regulatorio Para El Servicio De Transporte Urbano De
Pasajeros". La Ordenanza Municipal Nro. 12076 establece en su Art. 43º.- El
Servicio Público de Transporte Urbano de Pasajeros (TUP) que se
presta en la ciudad de Córdoba es definido como esencial y de alta
prioridad y su prestación debe ser continua y obligatoria bajo
responsabilidad conjunta o individual de todos los actores.--- Art. 44º.-
Los servicios troncales, deberán prestarse como Servicios Esenciales
y de Alta Prioridad, no pudiendo ser alcanzados por medidas de fuerza ni
reducir su frecuencia por debajo del treinta por ciento (30%). Las
Concesionarias proponen anualmente a la Autoridad Municipal de
Transporte y Tránsito (AMTT) los diagramas de servicios esenciales y alta
prioridad para su aprobación, la que establece los parámetros de
prestación mínimos y los comunica a los prestadores. El Municipio, con
los Concesionarios y los trabajadores del sistema, acuerda el alcance y
cumplimiento de las guardias mínimas.
Tomando casos
internacionales, cabe mencionar a Brasil, donde el artículo 9º de su
Constitución garantiza a los trabajadores el derecho de huelga, delegando en el
Poder Legislativo la determinación de las actividades esenciales y la regulación de
las "necesidades inaplazables de la comunidad". Asimismo, el art. 10º de la ley
7.783 contiene un amplio, pero taxativo, listado de las actividades esenciales:
"tratamiento y abastecimiento de agua; producción y distribución de energía
eléctrica, gas y combustible; asistencia médica y hospitalaria; distribución y
comercialización de medicamentos y alimentos; servicios funerarios; transporte
colectivo; captación y tratamiento de aguas servidas y basura; telecomunicaciones;
guarda, uso y control de sustancias radioactivas, equipamientos y material nuclear;
procesamiento de datos ligados a servicios esenciales; control de tráfico aéreo;
compensación bancaria". Y en idéntico sentido, el art. 11 de la normativa señalada
se exige tanto a los sindicatos como a los empleadores y a los trabajadores, que
de común acuerdo garanticen los servicios indispensables para atender las
necesidades que, no siendo atendidas, coloquen en peligro inminente la
supervivencia, salud o seguridad de la población. En su defecto, conforme al art.
12, serán garantizados por el poder público.
En cuanto a
Colombia, se aborda la temática del transporte público en la Ley 336 de 1996,
artículo 1º, "La presente tiene por objeto unificar los principios y los criterios que
servirán de fundamento para la regulación y reglamentación del transporte público
aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre y su operación en el territorio
nacional, de conformidad con la Ley 105 de 1993, y con las normas que la
modifiquen o sustituyan.- Artículo 5º: "el carácter de servicio público esencial
bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas
de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular,
especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la
protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el
reglamento para cada modo".
Es de vital comprensión la premisa
fáctica de donde parte la necesidad de incluir al servicio público de pasajeros
dentro de la nomina de servicios esenciales en sentido estricto, toda vez que la
realidad así lo exige. Resulta clave entender que la magnitud de los
acontecimientos que sirven de antecedente al presente proyecto radica en la
cantidad de pasajeros que utilizan diariamente el transporte público como única
alternativa de movilidad y que ante situaciones de huelgas se ven
sistemáticamente afectados.
De este modo, reiteramos que
podríamos seguir enumerando incontables casos donde por diversas
circunstancias, en su mayoría totalmente comprensibles, el transporte ha sido
parado, dejando como víctimas a los millones de usuarios diarios, que requieren de
tal servicio para un normal desenvolvimiento de su cotidianeidad.
En idéntico sentido, en el mes de
marzo del año 2010 la Comisión de Garantías establecida en la Ley 25877,
haciendo uso de sus facultades y reconociendo la clara importancia que la
problemática expuesta tiene para la población en su totalidad, estableció
transitoriamente al transporte público como servicio esencial. Este proyecto,
intenta dar un paso más, pugnando concretamente para que el servicio público de
pasajeros pierda esa naturaleza impuesta de transitoriedad e integre la nómina
taxativa que prevé la normativa del rito.
Por otra parte, entendemos a la
seguridad pública, como el conjunto de acciones democráticas en pro de la
seguridad de los habitantes y de sus bienes, y ajustadas al derecho de cada país.
Estas acciones, por su parte, en nuestra República están condicionadas por otro
concepto con raigambre constitucional, "La Libertad", establecido en el Art. 19 de
nuestra Constitución Nacional. La que consiste en poder hacer todo lo que no sea
perjudicial al otro. Así, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no
tienen otro límite que aquellos que aseguren a los otros miembros de la sociedad
el disfrute de estos mismos derechos; estos límites sólo pueden estar
determinados por la ley.
En cuanto a la aplicación concreta de
esos límites, es el Estado quien ostenta el monopolio, con arreglo a la ley, para lo
cual posee dos mecanismos esenciales para llevarlo adelante, los poderes públicos
y las fuerzas policiales.
Y es justamente en este último medio
"fuerzas policiales" donde pretendo hacer el enfoque, a los efectos de poder
incluirlo también dentro de la nómina de servicios esenciales con carácter
restrictivo.
Para ello recurriré al derecho
comparado a los fines de alentar dicha inclusión. Y si bien no pretendemos llegar al
extremo de eliminar derechos reconocidos constitucionalmente, es clave citar
algunos ejemplos a los efectos de plasmar la importancia que le dan otros Estados
a la situación de indefensión en que la población incurre al carecer de dicho
servicios esenciales.
Así conforme surge
del Art 98 de la Constitución del Paraguay: "Todos los trabajadores de los
sectores públicos y privados tienen el derecho a recurrir a la huelga en caso de
conflicto de intereses...", con exclusión expresa de "los miembros de las
Fuerzas Armadas de la Nación" y "de las policiales". El mismo artículo
determina que "La ley regulará el ejercicio de estos derechos, de tal manera que
no afecten servicios públicos imprescindibles para la comunidad." El precepto
constitucional transcripto se encuentra reglamentado en el Título Cuarto del
Código del Trabajo (CT), promulgado por la ley n° 213 de 1993, modificada por ley
n° 496 de 1995. El art. 357, CT, define a la huelga como "la suspensión temporal,
colectiva y concertada del trabajo, por iniciativa de los trabajadores para la
defensa directa y exclusiva de sus intereses profesionales"; y el art. 360 del mismo
Código reglamenta el modo en que puede ser ejercido este derecho, al establecer
que "consistirá en la cesación de servicios de los trabajadores afectados, sin
ocupación por los mismos de los centros de trabajo, o de cualquiera de sus
dependencias." Reproduciendo la terminología constitucional, la legislación
paraguaya toma el concepto de "servicios públicos imprescindibles" para recortar
el ejercicio del derecho de huelga. El art. 361, CT, prescribe que: "Los trabajadores
en los servicios públicos imprescindibles para la comunidad, como ser suministro
de agua, energía eléctrica y hospitales, deberán asegurar, en caso de huelga, el
suministro esencial para la población. Los hospitales deberán mantener activos los
servicios de primeros auxilios y todo servicio necesario para no poner en peligro la
vida de las personas." La jurisprudencia ha sostenido que este principio "debe
compatibilizarse también con la noción de 'servicio mínimo', que en términos
generales, define la cuota de servicio o actividad que debe mantenerse en toda
circunstancia". El art. 369, CT, complementa la restricción al ejercicio de la huelga
en estas actividades, ordenando que el "Sindicato, o en su defecto el Comité de
Huelga, garantizará la prestación de los servicios esenciales a que se refiere la
Constitución Nacional...". El art. 367, CT, limita la huelga también en protección de
"aquellas labores cuya suspensión perjudique gravemente la reanudación de los
establecimientos y talleres". No obstante, en su segundo párrafo, deja en cabeza
de los huelguistas la prevención del número de trabajadores indispensables a tal
fin. El mismo art. 367, CT, en resguardo de la eficacia residual de la huelga,
prohíbe la contratación de trabajadores sustitutos de los huelguistas.
Idéntico tratamiento al
tema de análisis realiza Chile, quien en el art. 19.16 de su Constitución impide el
ejercicio del derecho de huelga a los trabajadores "que atiendan Servicios de
utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, la Economía del
país, el abastecimiento de la población o la seguridad nacional".
La regulación restrictiva se desarrolla
en la normativa legal. El Código del Trabajo regula el derecho de huelga en
general y, en particular, el procedimiento a seguir en los casos de excepciones o
exclusiones a la citada garantía constitucional.
De esta normativa, surgen tres
grupos de exclusiones: 1) Trabajadores a los que no les resultan aplicables las
normas del Código, entre los que se encuentran: los funcionarios de la
Administración estatal, los miembros de las Fuerzas Armadas y de seguridad, los
funcionarios de los Poderes Legislativo y Judicial, los trabajadores de empresas
dependientes del Ministerio de Defensa, los empleados de empresas del Estado
cuyos regímenes específicos lo prohíban, los trabajadores de empresas o
instituciones públicas o privadas cuyos presupuestos, dentro de los dos últimos
ejercicios hayan sido financiados en más de un 50% por el Estado en forma directa
o a través de impuestos, los trabajadores de empresas prestadoras de servicios de
utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, al abastecimiento
de la población, a la economía del país o a la seguridad nacional; 2) Actividades
excluidas del régimen de negociación colectiva: los trabajadores sujetos a
contratos de aprendizaje y los contratados exclusivamente para el desempeño en
una determinada obra o faena transitoria o de temporada; los gerentes,
subgerentes, agentes y apoderados, que se encuentren dotados de facultades
generales de administración; las personas autorizadas para contratar o despedir
trabajadores (haciendo constar la prohibición en sus respectivos contratos de
trabajo); los trabajadores que ejerzan cargos superiores o de mando o inspección
en las empresas, siempre que se encuentren investidos de atribuciones decisorias
sobre políticas y procesos productivos o de comercialización; y, por último, 3)
Casos especiales de trabajadores que, pese a reconocérseles el derecho a negociar
colectivamente, carecen de la prerrogativa de la huelga (art. 384, Código cit.). Las
limitaciones, a su vez, consisten en dos tipos de exigencias: 1) la del
mantenimiento de un equipo de emergencia en los servicios esenciales o para la
prevención de daños irreparables a bienes de la empresa; y 2) la de reanudación
de las faenas en el caso de ciertas huelgas que afectan a servicios esenciales. De
acuerdo con el art. 380 del Código del Trabajo, toda vez que se realice una huelga
en una empresa, predio o establecimiento, cuya paralización provoque un daño
actual e irreparable en sus bienes materiales o un daño a la salud de los usuarios
de un establecimiento asistencial de salud, o que preste servicios esenciales, el
sindicato o grupo negociador está obligado a proporcionar el personal
indispensable para la ejecución de las operaciones cuya paralización pueda causar
ese daño. La enumeración de los servicios esenciales se concreta en el mes de
julio de cada año por resolución conjunta de los Ministros de Trabajo, de Defensa y
de Economía.
En nuestro
ordenamiento jurídico, y estrictamente en relación a la huelga ejercida por
miembros de las fuerzas armadas y de seguridad, el Comité de libertad sindical
relativizó la posibilidad de su inclusión o exclusión de la aplicación del Convenio nº
87 de la OIT, sobre la libertad sindical, atendiendo a que en virtud del texto del
artículo 9.1 de dicho Convenio, "no cabe duda de que la Conferencia Internacional
del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida
considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía
los derechos previstos en el Convenio, o sea, implícitamente, que los Estados que
hubieren ratificado el Convenio no están obligados a reconocer los derechos
mencionados a esas categorías de personas." Asimismo, precisó que: "Los
miembros de las fuerzas armadas que podrían ser excluidos de la aplicación del
Convenio núm. 87 deberían ser definidos de manera restrictiva". Si en lugar de los
"miembros" de estas fuerzas, se trata de su personal civil, éste se encuentra
comprendido dentro de los convenios que tutelan el derecho de Sindicalización y
de libertad sindical, al igual que los demás trabajadores del sector Público y con las
consecuencias señaladas para estos "empleados-no funcionarios", como surge
también de la propia jurisprudencia del Comité: "Los trabajadores civiles de los
establecimientos manufactureros de las fuerzas armadas deben tener el derecho
de constituir, sin autorización previa, las organizaciones que estimen convenientes,
de conformidad con el Convenio nº 87".
Los hechos trágicos acaecidos en
nuestra República Argentina en Diciembre del año 2013, originados por la
retención de servicios realizados por la policía de la Provincia de Córdoba con
motivo de un reclamo salarial, motivó la sistemática violación de derechos
constitucionales de la población entre los días 3 y 4 del mes citado, multiplicándose
como una enfermedad contagiosa en casi todas las provincias de la nación.
Aún sin estar agrupados
sindicalmente, la acción de huelga fue llevada adelante. Quien pretenda afirmar lo
contrario, acreditaría su carácter de mero leguleyo ajeno absolutamente a la
realidad de los hechos.
Los medios del mundo se hicieron eco
de la horrorosa situación descripta con motivo de esta huelga policial, que conllevó
la muerte de ciudadanos y que irremediablemente cambió para siempre la
sensación de aparente seguridad que la población de la nación sentía hasta ese
momento.
Si bien, reiteramos, no es intención
del proponente la eliminación del derecho de huelga a los trabajadores que se
encuentren comprendidos en las fuerzas armadas, ni a aquellos que realicen
labores dentro de las fuerzas policiales, sí es objetivo del presente proyecto la
incorporación de los mismos a la nómina taxativa de servicios esenciales previstos
en la ley 25877. Logrando de dicho modo garantizar un régimen de prestaciones
mínimas reguladas en la normativa del rito, que mantendría el equilibro en el goce
de las libertades involucradas, todas reconocidas por ley. Pero, y sobre todo,
evitando daños irreversibles y que no guarden proporción con los intereses
profesionales de las partes en el conflicto, así como, principalmente de no causar
daños a terceros, es decir, en este caso, la población en general que sufren
directamente las consecuencias de la carencia de seguridad.
Por todo lo expresado anteriormente
es que solicitó a mis pares que acompañen la aprobación del presente Proyecto de
Ley.
Firmante | Distrito | Bloque |
---|---|---|
MESTRE, DIEGO MATIAS | CORDOBA | UCR |
NEGRI, MARIO RAUL | CORDOBA | UCR |
ROGEL, FABIAN DULIO | ENTRE RIOS | UCR |
CARRIZO, SOLEDAD | CORDOBA | UCR |
RICCARDO, JOSE LUIS | SAN LUIS | UCR |
AGUAD, OSCAR RAUL | CORDOBA | UCR |
DE FERRARI RUEDA, PATRICIA | CORDOBA | UCR |
D'AGOSTINO, JORGE MARCELO | ENTRE RIOS | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
Comisión |
---|
LEGISLACION DEL TRABAJO (Primera Competencia) |
Trámite
Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
---|---|---|---|
Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0841-D-16 |