El Senado y Cámara de Diputados...

Artículo 1.- Sustitúyese el artículo 37 de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, por el siguiente:

"Artículo 37.- La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución.

Quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades o un incremento de las partidas referidas a los gastos reservados y de inteligencia."

Artículo 2.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

El propósito de este proyecto es que el Congreso recupere la centralidad en materia presupuestaria, poniendo fin al esquema de los "superpoderes" que comenzó con las sucesivas delegaciones extraordinarias en cabeza del Jefe de Gabinete de Ministros previstas en las Leyes de Presupuesto (2004 a 2006), y se cristalizó como una herramienta de carácter permanente mediante la reforma del artículo 37 de la Ley Nº 24.156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, por Ley Nº 26.124 del año 2006.

La Constitución Nacional atribuye al Congreso de la Nación en su artículo 75 inciso 8 la potestad de fijar anualmente el Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos de la Administración Nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas.

Sin embargo, la institucionalización de la práctica aludida a lo largo de más de una década vulnera seriamente el espíritu y el texto de la Constitución Nacional, al dotar al Poder Ejecutivo, y en particular al Jefe de Gabinete de Ministros, de facultades especiales para reasignar partidas presupuestarias a discreción, con la sola limitación de que se reservan al Congreso aquellas decisiones que afecten el monto total del Presupuesto y el monto del endeudamiento previsto. Cabe hacer la salvedad de que aquellas decisiones que pudieran significar un incremento en gastos reservados y de inteligencia, continuaron siendo -ineludiblemente- materia privativa del Congreso.

Así, los "superpoderes", que tuvieron su origen en circunstancias de crisis política-institucional, se consolidaron como una práctica de discrecionalidad en el manejo del poder y los recursos públicos. Esto adquiere suma gravedad porque implica excluir a la sociedad y al Congreso de la toma de decisiones sobre el Presupuesto y los destinos de la Nación, exacerbando el presidencialismo y debilitando la democracia representativa.

La gestión kirchnerista ha basado su gestión en el manejo discrecional y centralizado de los recursos y los gastos del Estado, atentando contra el equilibrio de poderes y la vigencia de criterios de equidad, justicia y transparencia en el manejo y asignación de recursos del Estado. En este sentido, también se ha hecho uso y abuso de los más diversos mecanismos o instrumentos. Hablamos de una subestimación constante del Presupuesto que permitía contar con una enorme masa de recursos excedentes de la que se disponía a través de la delegación de emergencia, los DNUs y el manejo discrecional de los ATNs.

La experiencia indica que es necesario fijar límites a la discrecionalidad del poder. No se trata de poner ataduras al Poder Ejecutivo, sino de hacer efectivas las premisas más elementales del sistema republicano y democrático, con un rol central del Congreso en la deliberación, planificación y decisión sobre el destino de nuestros esfuerzos y recursos, reincorporando los principios ordenadores de la Ley de Administración Financiera en cuanto a la distribución del gasto y las finalidades.

Sobre la discusión respecto de la necesidad de incorporar un determinado porcentaje de excepción a lo establecido en la modificación que proponemos a la Ley de Administración Financiera, como por ejemplo del 1% o del 5% del total del presupuesto, quisiera compartir algunas reflexiones. Si bien un número tan pequeño suena razonable y hasta necesario, al ser el porcentual de un número muy grande puede significar cambios muy significativos en la política fiscal aprobada por el Congreso.

Entiendo que ilustra mejor este aspecto introducir algunos números del Presupuesto de la Administración Pública Nacional aprobado por este Congreso para el ejercicio 2016.

El presupuesto total aprobado para la Administración Pública Nacional para el presente ejercicio fue de $1.569 mil millones de pesos (un número de 13 cifras). De este total, se estableció que $1.396 mil millones se destinarían a Gastos Corrientes (el 89% del total del gasto) y 173 mil millones a Gastos de Capital (el 11% del total). Una de las limitaciones que proponemos se reincorpore a la Ley de Administración Financiera es que no se pueda incrementar el total del Gasto Corriente en detrimento del Gasto de Capital sin aprobación del Congreso. Es decir, que no se pueda superar el total aprobado de $1.369 mil millones de pesos en Gastos Corrientes. Ahora bien, supongamos si se incorporara una excepción a esta limitación, supongamos del 5% del total del presupuesto (que para el ejercicio 2016 significaría unos 78 mil millones). En este caso, el Poder Ejecutivo podría incrementar el Gasto Corriente y disminuir el Gasto de Capital por hasta este monto de $78 mil millones, un monto equivalente a la mitad del total del Gasto de Capital. Sin dudas, una disminución de esta magnitud significaría una sustancial modificación del Plan de Inversiones del ejercicio 2016 y la decisión de discontinuar o no ejecutar una innumerable cantidad de obras. Entendemos que una decisión de este tipo debiera discutirse en el Congreso Nacional.

Otra forma de mirar la magnitud de un porcentual pequeño sobre un total muy grande, es si analizamos cuál sería el grado de discrecionalidad que tendría el Poder Ejecutivo si se lo exceptúa por un porcentual respecto de lo que se llama el "gasto flexible". Es decir, aquel gasto que es más factible que pueda ser modificado durante un ejercicio sin significar un cambio estructural en la política fiscal. Si separamos el total del gasto 2016 en "gasto rígido" (salarios, jubilaciones, insumos básicos, programas sociales, etc.) y "gasto flexible" (obra pública, equipamiento, subsidios económicos, etc.), unos $1209 mil millones lo consideraríamos "gasto rígido" y unos $360 mil millones "gasto flexible". Otra vez, si suponemos una excepción del 5% del total del gasto, estamos hablando de unos $78 mil millones, un número equivalente al 21% del total del "gasto flexible". En este caso, si el Poder Ejecutivo decidiera realizar modificaciones por hasta el total del 5% de excepción esto significaría modificaciones respecto del 21% del gasto "flexible". Otra vez, se trataría de una modificación sustancial de la política fiscal del ejercicio que entendemos debiera discutir el Congreso Nacional.

Por último, es dable destacar que la presente iniciativa no es novedosa en nuestro vasto andamiaje normativo. Además de retomar los lineamientos de la redacción original de la Ley 24.156, cuenta con múltiples antecedentes que obtuvieron media sanción en esta Cámara el 23 de junio de 2010, como el proyecto presentado en febrero de ese año por este bloque político (expediente 6198-D-2009).

Creo firmemente en la necesidad impostergable de sanear y recomponer la calidad y el funcionamiento de nuestras instituciones democráticas. Lograr un acuerdo en torno a la supresión de los "superpoderes" exige una muestra de madurez por parte de los distintos bloques políticos, sin importar quien detenta el poder de turno.

Por las razones expuestas, solicito a mis pares la aprobación del presente proyecto de ley.