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PROYECTO DE TP
Expediente 0465-D-2014
Sumario: LEY ORGANICA DE LA POLICIA FEDERAL (DECRETO - LEY 333/58, RATIFICADO POR LEY 14467): MODIFICACION DEL INCISO 1) DEL ARTICULO 5, SOBRE DETENCION POR AVERIGUACION DE ANTECEDENTES.
Fecha: 11/03/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 5
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1 - Modifíquese el inciso 1 del
artículo 5 del Decreto-ley 333/58, el que quedará redactado de la siguiente
forma:
Inciso1.- Fuera de los casos
establecidos en el Código de Procedimientos en Materia Penal, no podrá detener a
las personas sin orden de juez competente. Queda prohibida la restricción a la
libertad ambulatoria para averiguación de antecedentes y para averiguación de la
identidad.
Artículo 2º - Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Este proyecto tiene como antecedente
el Expediente 6568-D-2012 que ha perdido estado parlamentario.
A partir de una investigación iniciada
por el Dr. Juan Francisco Tapia - Juez de garantías de Mar del Plata-, sobre el
instituto conocido como "detención policial en averiguación de identidad", se ha
efectuando un análisis histórico del surgimiento de esta facultad, comparándola
con otras legislaciones, revisando más de 200 casos de dicha ciudad y explicando
los motivos de la inconstitucionalidad de la misma (Caso Bulacio de la CIDH
incluido), a lo que apunta el presente proyecto de ley.
La mencionada facultad se encuentra en el artículo 15 inciso "c" de la ley provincial
13.482, que habilita al personal policial a "limitar la libertad de las personas: (...)
Cuando sea necesario conocer su identidad, en circunstancias que razonablemente
lo justifiquen, y se niega a identificarse o no tiene la documentación que la
acredita. Tales privaciones de libertad deberán ser notificadas inmediatamente a la
autoridad judicial competente y no podrán durar más del tiempo estrictamente
necesario, el que no podrá exceder el término de doce (12) horas. Finalizado este
plazo, en todo caso la persona detenida deberá ser puesta en libertad y, cuando
corresponda, a disposición de la autoridad judicial competente".
Por su parte el decreto ley 333/58 en
su artículo 5, inciso 1 plantea algo similar, al establecer: Artículo 5º: "Son
facultades de la Policía Federal para el cumplimiento de sus funciones: 1.- Fuera
de los casos establecidos en el Código de Procedimientos en Materia Penal, no
podrá detener a las personas sin orden de juez competente. Sin embargo, si
existiesen circunstancias debidamente fundadas que hagan presumir que alguien
hubiese cometido o pudiere cometer algún hecho delictivo o contravencional y no
acreditase fehacientemente su identidad, podrá ser conducido a la dependencia
policial que correspondiese, con noticia al juez con competencia en lo correccional
en turno y demorada por el tiempo mínimo necesario para establecer su identidad,
el que en ningún caso podrá exceder de diez horas. Se le permitirá comunicarse en
forma inmediata con un familiar o persona de su confianza a fin de informarle su
situación. Las personas demoradas para su identificación no podrán ser alojadas
junto ni en los lugares destinados a los detenidos por delitos o
contravenciones."
En opinión de Calvo García, esto
significa que la policía va a disponer de márgenes de actuación en la prevención y
represión de ciertas conductas que escapan al control de los jueces penales, los
que permiten una mayor flexibilidad en las actuaciones represivas de la policía,
"habilitando" que esas decisiones eludan la rigidez garantista de los principios
penales y la responsabilidad institucional de algunos jueces empeñados en su
defensa, con lo cual se supone mejorará la eficacia policial.
El Dr. Tapia busca poner de
manifiesto en su trabajo que este instituto que en palabras de Saín "amplía el
ámbito de discrecionalidad policial, configura una táctica de configuración de
criminalización secundaria que se emplea con fines de disciplinamiento social como
una herramienta de castigo alternativo a las penas formales y como mecanismo de
control político de militantes sociales y de movimientos de protesta" (1) .
Por lo que concluye que "la ausencia
de controles sobre cualquier agencia que ejerza poder, deriva en el ejercicio
discrecional del mismo y consecuentemente, en la generación de excesos y
abusos.
Es entonces el instante en el que el
sistema penal paralelo se transforma en un auténtico sistema penal subterráneo,
que institucionaliza privaciones ilegítimas de Libertad, verdaderos secuestros al
amparo estatal, que abren la llave a otras gravísimas violaciones a derechos
fundamentales". (2)
Esta facultad tiene su origen en la
primera sanción de la ley orgánica de la Policía Federal Argentina, decreto-ley
333/58 (art. 5 inc. 1), anteriormente mencionado. Al respecto, el debate
parlamentario alrededor de la misma comenzó a partir de la violencia policial del
año 1991, conocida como el "caso Bulacio", que culminó en el fallecimiento de
dicho joven en la comisaría 35ta de la Policía Federal Argentina, y en particular, se
puso en crisis las facultades derivadas del decreto-ley 333/58. Este proceso
legislativo desembocó en la ley nacional Nº23.950, que instituyó un proceso de
reestructuración de la policía caracterizado por criterios de diferenciación funcional,
desagregación organizacional y descentralización del mando operacional; y por su
parte la ley provincial (de Buenos Aires) Nº 12.155 estableció un conjunto de
principios básicos de actuación policial tendientes a fijar las bases normativas del
control del desempeño policial y, en particular, del uso de la fuerza por parte de
los uniformados. En este contexto se sustituyó la detención sin orden judicial por
averiguación de antecedentes (coloquialmente denominada "Doble A") por la
detención con fines identificatorios.
Esta realidad es similar en caso todo
el país, salvo las provincias de Tierra del Fuego, Entre Ríos y La Rioja, que no
habilitan la privación de libertad a los fines de proceder a la identificación de
personas (incluso, esta última, es la propia Constitución Provincial la que impide la
detención por averiguación de antecedentes). En el resto del país las
consecuencias que genera dicha facultad discrecional para las policías son
preocupantes; algunos casos ilustrativos:
Chaco: La ley orgánica policial n°
.4987 establece que la policía de seguridad, podrán averiguar los antecedentes y
medios de vida de una persona e incluso vigilar a las personas habitualmente
dedicadas a actividades que deban prevenir.
La utilización de este dispositivo en el
Chaco como mecanismo disciplinador de protestas sociales. El 21 de diciembre de
2006, cuatro militantes del Movimiento Barrios de Pie fueron detenidos mientras
realizaban una manifestación en defensa de la independencia del poder judicial.
Uno de los jóvenes detenidos en base
a este instituto, expresó: "la mayoría de los policías de Tránsito, e inclusive los de
Infantería, nos dijeron que no nos querían ver más en las manifestaciones, porque
la próxima vez va a ser peor para nosotros, nos van a moler a golpes y, a través
de nosotros, amenazaban a todos nuestros compañeros del movimiento Barrios de
Pie" (3) .
Neuquén: Ley Orgánica de la Policía
Nº 632 (de 1970) establece que la policía provincial podrá "detener a toda persona
de la cual sea necesario conocer sus antecedentes y medios de vida en
circunstancias que lo justifiquen o cuando se nieguen a identificarse", en un plazo
de hasta 24 hs.
Son múltiples las denuncias,
exponiendo privaciones de libertad fundadas en este articulado. El 26 de febrero
de 2010 la Comunidad Mapuche Pasil Antriao Villa La Angostura emitió el siguiente
comunicado: "detienen mapuche de Paichil Antriao Justificación pecado: el día 25
de febrero a las 23:47 fue liberado uno de los detenidos debido a la presión que
desde diferentes lugares se está haciendo tanto en la puerta de la comisaría como
llamando a dicha dependencia policial. Aun queda otro mapuche que sigue
detenido. La única explicación que dio la policía es que el procedimiento fue por
"averiguación de antecedentes". Desde el Lof en conflicto Paichil Antriao
denunciamos que están persiguiendo e identificando a todos los mapuches. Ya
mucha gente se solidariza con nuestra lucha y resistencia legitima por nuestros
territorios ancestrales. Sin justificación, en horas de esta tarde la policía de Villa La
Angostura detuvo en el centro de la ciudad a dos integrantes del Lof Mapuche en
conflicto Paichil Antriao. El procedimiento fue alertado por otro mapuche que vio a
los mapuches adentro de un patrullero cuando los trasladaban esposados. Hasta
las 23 hs seguían detenidos, diferentes expresiones del Pueblo Mapuche,
Organizaciones sociales, de Derechos Humanos y gremiales comenzaron una
llamar a la comisaría para pedir la inmediata libertad de los presos. Desde la
comisaría se negaron a brindar información sobre la situación en la que se
encontraban los dos integrantes de la comunidad, tampoco las razones que
motivaron tal agresión de la policía." (4) .
En el caso marplatense: "G., L.O. s/
Habeas Corpus", - que sirvió de base para la investigación del Dr. Tapia - se
recolectó información sorprendente sobre la operatividad real de un instituto
habitualmente subestimado por los operadores judiciales, dado el escaso control
sobre su práctica y las rutinas diarias de su ejecución.
La acción fue articulada por un
ciudadano que durante las 13 y las 21 horas del 21 de abril de 2008 permaneció
privado de su libertad sin orden judicial de autoridad competente, fundamentando
el personal policial dicha detención en razones exclusivamente justificadas en la
necesidad de conocer su identidad, pese a que el accionante portaba consigo su
Documento Nacional de Identidad.
En consecuencia, se lo mantuvo
detenido hasta tanto se verificara que no tuviera ningún pedido de captura dictado
contra su persona, transformándose la actividad de Determinación de Identidad en
el derogado instituto de la Averiguación de Antecedentes.
En las actuaciones de referencia se
requirió información a cada una de las dependencias policiales subordinadas a la
Jefatura de Mar del Plata, procurando esclarecer los protocolos de actuación en la
materia y determinar la cantidad de personas detenidas para conocer su identidad
en el período transcurrido entre el primero de abril al once de junio de 2008.
Respecto de la primera cuestión, se
constató la inexistencia de un protocolo de actuación que predetermine en forma
clara y objetiva en qué casos era factible privar de su libertad a una persona para
conocer su identidad, y qué procedimiento debía seguirse en ese contexto.
Respecto de la segunda información
requerida, se determinó que en el período de setenta días monitoreado, se
demoraron en "Averiguación de Identidad" a un total de 2.256 personas. Frente a
esa información, se requirió al Registro Único de Personas Detenidas (R.U.D.) de la
Procuración General del Poder Judicial de la Provincia de Buenos Aires que
especifique la cantidad de detenidos por la presunta comisión de un delito durante
el mismo lapso en idéntico ámbito espacial. El director de dicho organismo
informó que en ese período se detuvieron por su presunta participación en la
comisión de un delito en el Departamento Judicial Mar del Plata a un total de 389
personas.
En dicha investigación el Dr Tapia por
un lado, examinó un proceso judicial en el marco del mencionado Habeas Corpus;
y por otro lado, revisó los datos emergentes de las comunicaciones (llamados
"partes policiales"), tomando en consideración la información remitida a un
Juzgado de Garantías durante el año 2008, a fin de elaborar un mapa de las
características que asumen las prácticas analizadas. Una de las conclusiones más
sorprendentes en los datos arrojados fue que el 45% de las personas fueron
privadas de su libertad aún cuando portaban un documento que acreditaba su
identidad, demuestra que los objetivos reales con los que se emplea este instituto
distan de las finalidades declaradas en la regulación legal respectiva.
En cualquier caso, privar de su
libertad con sustento en el art. 15 inc. "c" de la ley 13.482 a quién posee un
Documento de Identidad - o bien sea, en el ambito federal, en el artículo 5 inc. 1
del decreto ley 333/58-, podría hacer incurrir al funcionario policial en el delito de
Privación ilegítima de la libertad, sancionado en el art. 141 del Código Penal.
Además, en los doscientos casos
analizados, los partes policiales comunicando al poder judicial la detención por
Averiguación de Identidad fueron enviados a los juzgados de garantías después de
otorgarse la libertad de los aprehendidos. Y de los doscientos partes policiales
analizados, 198 concluyen de idéntica manera la situación de 346 detenidos: se les
otorgó la libertad en razón de no existir impedimento legal alguno; sólo dos
personas tenían registradas en el sistema informático situaciones irregulares, sin
embargo se trataban de dos pedidos de averiguación de paradero, que no
habilitaban a una privación de libertad, dado que no se había ordenado la captura
de los mismos (5) .
En consecuencia, es factible
derrumbar un mito arraigado en el discurso justificante del instituto analizado: la
relación entre detenciones fundadas en el "establecimiento de la identidad" y la
cantidad de estas personas que tenían "impedimentos legales" (capturas
pendientes, averiguaciones de paradero, restricciones ambulatorias, etc.) es
prácticamente nula.
En un Estado de Derecho, la libertad
debe ser la regla y su restricción, la excepción. La libertad ambulatoria constituye
una garantía primaria, resguardada por la garantía secundaria de que goza el
imputado "estado de inocencia" (arts. 14, 18 CN). En consecuencia, se hace
palmaria la evidente contradicción, que ya fuera advertida por O. Blando: por un
lado, estrictas medidas y resguardos impuestos por las Constituciones Nacionales y
Provinciales, así como por la doctrina y jurisprudencia procesal para la restricción
de libertad de los imputados de delitos; y por otro lado, la vigencia de normas que
permiten detener a personas que no han cometido delito sin aquellos recaudos (6)
La mencionada facultad policial
contenida en la ley 13482 y el decreto ley 333/58, conculca el derecho
constitucional a la libertad ambulatoria al admitir la posibilidad de privar de su
libertad a las personas hasta tanto el ineficaz aparato burocrático del Estado
determine su identidad, sin que exista delito, falta o contravención que justifique la
injerencia.
En todo caso constituye una carga del
Estado implementar las tecnologías adecuadas, que en los tiempos de la
globalización e intercomunicación informática están a su alcance, que en forma
veloz y efectiva permitan establecer la identidad de un sujeto, a través de una
constatación inmediata en la vía pública y que implique una demora mínima a los
particulares que no lleven consigo un documento identificatorio.
Ya en el año 1990, durante la
discusión parlamentaria que motivó la ley nacional 23950, los diputados Cortese y
Di Caprio sostuvieron: "métodos modernos de identificación demuestran que, en el
estado actual de la técnica policial y con los elementos con que ya cuenta -y sin
perjuicio de las positivas mejoras que puedan introducirse en el futuro- el término
de cuatro horas establecido en el proyecto satisface las necesidades policiales a los
fines de la prevención del delito y al mismo tiempo preserva los derechos
individuales de no estar detenido sin causa" (7) .
Si bien la regulación legal ha
modificado la denominación de la detención anteriormente llamada para la
"averiguación de antecedentes" a la actual "averiguación de la identidad", el caso
"G., L. O. s/ Habeas Corpus" pone de manifiesto que, aún cuando el particular
posea credencial identificatoria, igualmente es privado de su libertad, ya que es
necesario conocer si existe impedimento legal alguno a su respecto.
Esto indica que, en la práctica, la
detención de personas en base al inciso de esta ley se lleva a cabo para
determinar si el sujeto registra antecedentes penales.
En la sentencia dictada en el caso
Bulacio, la Corte Interamericana de Derechos Humanos decidió que: "el Estado
debe garantizar que no se repitan hechos como los del presente caso, adoptando
las medidas legislativas y de cualquier otra índole que sean necesarias para
adecuar el ordenamiento jurídico interno a las normas internacionales de derechos
humanos, y darles plena efectividad, de acuerdo con el artículo 2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, en los términos de los párrafos 122 a 144 de
la presente Sentencia".
En 2009, seis años después de aquel
pronunciamiento, la Corte Interamericana volvió a llamar la atención del Estado
argentino, advirtiendo que aún no se han adoptado las medidas necesarias para
evitar que casos como los de Walter Bulacio se repitan. En particular, reafirmó la
necesidad de adecuar la regulación interna a los compromisos internacionales
asumidos por el país en materia de condiciones de detención de menores de edad,
y de facultades policiales de detención sin orden judicial.
En conclusión, se trata de una figura
violatoria de principios fundamentales del Estado democrático de Derecho, cuya
inconstitucionalidad fue declarada ya por este juez como paso previo a su
derogación legislativa, en junio del 2008, por permitir a la policía Bonaerense la
detención por 12 horas para averiguar la identidad. Lo determinó luego de analizar
un caso en el que un hombre fue detenido por el "olfato policial". (8)
Ahora es turno que el Poder
Legislativo de la Nación haga lo propio para terminar con esta herramienta de
evidente dotes para conculcar derechos fundamentales de la Constitución
Nacional; pero fundamentalmente para reconstruir la confianza en una institución
que cosecha una imagen negativa altísima en la población que debe proteger. Si
bien este no es el eje del proyecto, debemos desarmar esa institución que "hace
como" que lucha por mayor seguridad, por otra que realmente tenga un método
profesional para lograrlo; esto de "hacer estadística" como se dice en la jerga
policial, no redunda en ningún tipo de beneficio para la sociedad (en este sentido
ya ha sido presentado el proyecto 0332-D-2011 que busca reestructurar y
democratizar la actual Policía Federal Argentina). En todo caso, lo que se necesita
es una "POLICIA DE PROXIMIDAD", en el cual se priorice la prevención de la
criminalidad, estando en la calle, patrullando, la mayor parte del tiempo posible, en
vez de estar llevándose gentes horas y horas sin un objetivo claro al respecto,
como aquí se demostró. Y de esta forma la comunidad tendría un efectivo control
sobre las actividades y acciones de sus funcionarios públicos de seguridad,
propiciando tareas de prevención y creando mejores condiciones de labor.
Por otra parte, desde que el Ministerio
del Interior tomo la tarea de realizar los DNI, tiene los datos biométricos
digitalizados de todas las personas, tal que en caso de duda, la tecnología
disponible hace más que posible la averiguación rápida e instantánea de quién es
cada cual, sin necesidad de levárselo detenido largas horas como se ha descripto,
haciendo valer y respetando lo que manda nuestra Constitución Nacional.
Por todo lo expuesto solicito a las/os
señoras/es diputadas/os que me acompañen en el presente proyecto de ley
Firmante | Distrito | Bloque |
---|---|---|
DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
LINARES, MARIA VIRGINIA | BUENOS AIRES | GEN |
DUCLOS, OMAR ARNALDO | BUENOS AIRES | GEN |
Giro a comisiones en Diputados
Comisión |
---|
SEGURIDAD INTERIOR (Primera Competencia) |