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PROYECTO DE TP
Expediente 0326-D-2013
Sumario: REGIMEN LEGAL DE LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA, DE DELEGACION LEGISLATIVA Y DE PROMULGACION PARCIAL DE LEYES (LEY 26122): MODIFICACIONES SOBRE FUNCIONES DE LA COMISION BICAMERAL PERMANENTE Y TRAMITE EN AMBAS CAMARAS.
Fecha: 06/03/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 4
El Senado y Cámara de Diputados...
Modificación
al Régimen Legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de
Delegación Legislativa y de Promulgación Parcial de
Leyes
ARTICULO 1º.-
Modifíquese el artículo 10 de la ley 26.122, que quedara redactado de
la siguiente manera:
"Fundamentos -
Articulo 10.-El Poder Ejecutivo en su mensaje deberá fundamentar las
circunstancias y razones excepcionales que hubieran hecho imposible
seguir los trámites ordinarios previstos en la Constitución Nacional para
la sanción de las leyes. Indicará expresamente los peligros y amenazas
que podrían haberse producido al interés público, a los derechos de las
personas o a los bienes de los habitantes y precisará los medios
dispuestos para superar los hechos que originaron la medida de
excepción."
ARTICULO 2º:
Incorpórese el artículo 10 bis a la ley 26.122, que quedara redactado
de la siguiente manera
"Artículo 10bis.- La
Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o
invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara
para su expreso tratamiento.
El dictamen debe
pronunciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a los
requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente
para su dictado.
En caso de pronunciarse
por la validez, deberá fijar un plazo de vigencia del mismo atendiendo
a las circunstancias de la emergencia.
Para emitir dictamen, la
Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones
permanentes competentes en función de la materia."
ARTICULO 3º:
Incorpórese el artículo 19 bis a la ley 26.122, que quedara redactado
de la siguiente manera
"Receso
Parlamentario- Artículo 19 bis.-En caso de receso del Congreso de la
Nación el dictado por el Poder Ejecutivo Nacional de los decretos que
reglamenta esta ley importara la convocatoria automática a sesiones
extraordinarias."
ARTÍCULO 4º.-
Modifíquese el artículo 20 de la ley 26.122, que quedara redactado de
la siguiente manera:
"Articulo 20.- Vencido el
plazo a que hace referencia el artículo 19 sin que la Comisión
Bicameral Permanente haya elevado el correspondiente despacho, las
Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto
de que se trate de conformidad con lo establecido en los artículos 99,
inciso 3 y 82 de la Constitución Nacional. A tal efecto se incluirá en el
plan de labor parlamentaria, de la sesión inmediata posterior.
En caso de receso
parlamentario el vencimiento del plazo antes citado importara la
convocatoria automática a sesión, para el día hábil inmediato
posterior.
ARTÍCULO 5º.-
Modifíquese el artículo 21 de la ley 26.122, que quedara redactado de
la siguiente manera:
"Articulo 21.- Elevado
por la Comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras, éstas
deben darle inmediato y expreso tratamiento. A tal efecto se incluirá
en el plan de labor parlamentaria, de la sesión inmediata
posterior.
En caso de receso
parlamentario la elevación del dictamen importara la convocatoria
automática a sesión, para el día habil inmediato posterior."
ARTÍCULO 6º.-
Modifíquese el artículo 24 de la ley 26.122, que quedara redactado de
la siguiente manera:
"Artículo 24. - El rechazo
por una Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su
derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código
Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su
vigencia.
El Poder Ejecutivo no
podrá emitir un nuevo decreto sobre el mismo tema durante el año en
que fue dictado hasta tanto no se modifiquen las situaciones de hecho
o de derecho que motivaron su rechazo o durante el plazo pendiente
de la delegación, según fuere el caso.
Dentro del plazo de veinte
(20) días a contar de la fecha de recepción del despacho de la
Comisión, el plenario de cada Cámara tratará el mismo aprobando o
rechazando el decreto. El plazo es común para ambas Cámaras y no
puede prorrogarse por ninguna causa".
ARTÍCULO 7º.-
Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.-
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Los infortunados hechos
acaecidos en relación al dictado de los decretos de necesidad y
urgencia 18/10 y 20/10, han puesto de manifiesto importantes
falencias en la regulación del trámite parlamentario de los mismos,
con la consecuente afectación del pleno ejercicio de las atribuciones en
cabeza del Poder Legislativo de la Nación.
La cuestiones se
centraron básicamente en el dictado de estos durante el `periodo de
receso parlamentario sin el consecuente llamado a sesiones
extraordinaria, la apertura de una discusión ya zanjada
jurisprudencialmente y casi sin discusión doctrinaria en cuanto a la
revisabilidad de estos actos por el Poder Judicial, como así también la
no justificación en la medida del cumplimiento de los extremos que
habilitan su dictado.
La reforma de la
constitución de 1994 introdujo los decretos de necesidad y urgencia
en nuestra Carta magna en el articulo 99 inciso 3 y efectúo una
atribución de potestades legislativas en determinadas circunstancias
,pero de ningún modo consagro un desplazamiento desde su titular el
Poder Legislativo al Ejecutivo , no hay interconexión entre ambos por
el mecanismo de control posterior lo que hay es una atribución de
facultades legislativas limitadas, en los términos del articulo 99 de la
Constitución Nacional a los órganos de dirección política del
estado.
Debemos tener en cuenta
que la apropiación de facultades ajenas por parte del gobierno es
extraordinaria, esto se debe a que en nuestro ordenamiento el
depositario de la expresión legislativa es por naturaleza el Congreso,
en razón del principio republicano de división de poderes que la
Constitución consagra.
Tanto es
así que aun cuando la Constitución ha regulado expresamente el
decreto de necesidad y urgencia, no deja de considerárselo una
transgresión a los principios del sistema político perfectamente
esbozado en el primer párrafo del Art. 99 Inc. 3 "No podrá en ningún
caso bajo pena de nulidad absoluta e in sanable emitir disposiciones de
carácter legislativo", atento que nuestro sistema Republicano de
Gobierno consagrado en el artículo 1º y concordantes de la
Constitución excluye en principio la invasión de un poder sobre
otro.
Por esta razón, la
normativa excepcional del decreto de necesidad y urgencia será
extraordinaria y de interpretación restrictiva (Pérez Hualde, Alejandro-
Decretos de Necesidad y urgencia).
El artículo 99 exige
además dos condiciones fundamentales imprescindibles para su
dictado: primero, que circunstancias excepcionales hagan imposible
seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la
sanción de las leyes y segundo que existan razones de necesidad y
urgencia.
Se ha reconocido al
estado de necesidad como fundamento jurídico del accionar del
Ejecutivo al dictar decretos de necesita y urgencia pero para que dicho
estado de necesidad permita ser causal de justificación jurídico política
debe ser este súbito, imprevisto o urgente.
Villegas Basavilvaso aclara
que no es suficiente por si sola la necesidad, es preciso, principalmente
la urgencia del acto normativo, es decir que la sola mención del
estado de necesidad es insuficiente.
El estado de necesidad
tiene connotaciones objetivas a tener en cuenta y una de ellas para
que este pueda operar como causal de justificación, será la
comprobación de que el acto llevado a cabo en tal situación tiene que
ser inevitable, imprescindible, y esto no tendrá lugar nunca si existe
una alternativa o una posibilidad establecida por el ordenamiento
jurídico político.
Según
Pérez Hualde "su naturaleza le impone a ese accionar el producir
efectos inmediatos, de tal velocidad que demuestre que no era posible
recurrir a otros medios o tramites ordinarios previstos por esta
constitución para la sanción de las leyes". (Alejandro Pérez Hualde -
Decretos de necesidad y Urgencia).
Y la velocidad a la que
acertadamente se refiere Pérez Hualde debe ser notoriamente menor
a la del trámite legislativo.
"Limite o
no lo que sea o no sea urgencia es la disponibilidad de tiempo,
mediante un calculo consistente en saber si pudo tramitarse por el
procedimiento legislativo de urgencia" (Soriano José Eugenio, Los
decretos -leyes en la jurisprudencia constitucional española.)
Es decir que no se podrá
alcanzar el objetivo a través del procedimiento legislativo, en su
trámite ordinario.
Obviamente, la situación a enfrentar es de una gravedad tal
que ponga en juego la existencia misma del estado y de sus
instituciones y "es necesario que exista la imposibilidad material de
convocar el Parlamente o que esta, estando reunido, no pueda
adoptar una resolución al respecto" (León Duguit, Traite de droit
constitutional, p. 49)
Esta
parálisis seria la que comprometería la estabilidad o supervivencia del
estado y del sistema político. Según Santaolaya Machetti "urgencia
viene a significar, por tanto, que la actuación legislativa ordinaria no
puede tomar a tiempo medidas indispensables para la satisfacción de
una cierta necesidad social" (El régimen constitucional de los decretos
leyes p.112).
Debemos
destacar, que "el desacuerdo del legislativo con el ejecutivo de ninguna
manera es el hecho critico que habilita a la solución del decreto de
necesidad y urgencia. Si el legislativo se halla en funcionamiento pero
no se logran las mayorías necesarias para arribar a la sanción de una
norma que desea el Poder Ejecutivo, no es la crisis que hemos
descrito... Es decir, la sola falta de respuesta del Poder Legislativo
frente a un requerimiento político no es causal de justificación"
(Alejandro Pérez Hualde Decretos de Necesidad y Urgencia p
71).
Pero
siguiendo a Carattini "el criterio de que la publica deliberación previa
de los pormenores técnicos malograría toda efectividad de las medidas
políticas no se condice con la ética republicana ni con la existencia de
un cuerpo deliberativo llamado Congreso, caja e resonancia y voz del
pueblo,...La transparencia de las decisiones publicas es requisito sine
que non para la preservación del estado de derecho" (Caracttini
Marcelo, Reflexiones sobre el caso Peralta, LL 29/09/92).
Sostiene
Pérez Hualde..." Que ni la eficacia ni la velocidad han sido los valores
contemplados esencialmente por el constituyente cuando distribuyo
la competencia entre los órganos... pareciera que en la mas de las
veces son la falta de velocidad y ele aseguramiento de la máxima
participación política y debate de los verdaderos fundamentos de la
atribución de las facultades del legislativo en nuestra constitución,
sobre todos los temas y en especial sobre algunos "(Ob. cit.
p.83).
El ejercicio de facultades
legislativas por el Ejecutivo sin la presencia efectiva de los supuestos
de emergencia y crisis institucional significa una violación al orden
jurídico, porque rompe con el principio de estado de derecho, al no
cumplirse con la constitución por parte de los que gobiernan, el
derecho no es igual para gobernantes y gobernados, rompe con el
principio de división de poderes y viola el juramento del ejecutivo de
observar y hacer observar la constitución (Art. 93 CN)
La nueva norma de la
Constitución rechaza la posibilidad del dictado de los decretos de
necesidad y urgencia fundados en la conveniencia también los
fundados en cualquier estado de emergencia o necesidad.
El estado de necesidad
que la norma constitucional contempla tiene dos perfiles, fáctico -
urgente necesidad - e institucional- imposibilidad de recurrir a los
tramites ordinarios de sanción de leyes.
Dice
Kelsen " tras la ingenua afirmación de que el estado tiene que vivir
suele ocultarse generalmente la voluntad desbordada de que el estado
viva de la forma que estiman justa aquellos que se aprovechan para
sus fines particulares de la justificación el estado de necesidad política
" ( Kelsen , Hans Teoría General del Estado p.122).
"La crisis
institucional que caracteriza al supuesto de hecho habilitante para el
dictado del decreto de necesidad y urgencia es la parálisis total del
sistema ante hechos graves e inminentes, es la falta de respuesta
absoluta del poder legislativo ante una necesidad imperiosa de su
intervención...Es mas, debe quedar claro que esa imposibilidad debe
ser demostrable y verificable mediante el agotamiento de todos los
medios para establecerla. Una cosa son los hechos graves que
amenazan a la comunidad en un modo inminente y que son los que
habilitan el poder de policía de emergencia por parte del congreso y
otro muy distinto el hecho de la parálisis institucional que aqueja al
poder legislativo y le impide tomar las decisiones que las
circunstancias le exigen. La crisis habilitante para el dictado del
decreto de necesidad y urgencia es estrictamente institucional y es
distinta e la naturaleza financiera, natural, económica etc. que
concomitantemente se presenta en los hechos" (Alejandro Pérez
Hualde -Decretos de Necesidad y Urgencia p.113).
Es por ello que hemos
dispuesto en la modificación al articulo 10 de la ley 26.122 que el
Poder Ejecutivo en su mensaje deberá fundamentar las circunstancias
y razones excepcionales que hubieran hecho imposible seguir los
trámites ordinarios previstos en la Constitución Nacional para la
sanción de las leyes, indicando expresamente los peligros y amenazas
que podrían haberse producido al interés público, a los derechos de las
personas o a los bienes de los habitantes y precisará los medios
dispuestos para superar los hechos que originaron la medida de
excepción.
Esta redacción coincide
literalmente con la propuesta realizada por la entonces diputada
FERNÁNDEZ DE KIRCHNER en el articulo 6ª Inc. B (expte 6876-D-2000
- O.D. 1949)
Esto permitirá a su vez un
mejor ejercicio de la actividad jurisdiccional en torno al control del
cumplimiento de los requisitos exigidos a efectos de determinar la
constitucionalidad del dictado de estos actos.
Dicha
facultad en cabeza del Poder Judicial no esta en discusión "incluso en
los casos en que la interpretación constitucional lleve a encontrar que
determinadas decisiones han sido atribuidas con carácter final a otras
ramas del gobierno, el tribunal siempre estará habilitado para
determinar si el ejercicio de una potestad de dicha naturaleza ha sido
llevado a cabo dentro de los limites de esta y de acuerdo con los
recaudos que le son ajenos. El quebrantamiento de alguno de los
mentados requisitos o el desborde de los limites de la atribución,
harían que la potestad ejercida no fuese, entonces, la de la
Constitución y allí es donde la cuestión deja de ser inmune a la revisión
judicial por parte del tribunal encargado-por mandato de aquella - de
preservar la supremacía de la ley fundamental" ( conf.CSJN in re "
Fayt, Carlos Santiago c/ Estado Nacional s/ proceso de conocimiento"
del 19 de Agosto de 1999, en el mismo sentido " Defensor del Pueblo
de la Nación c/ Estado Nacional- Poder Ejecutivo Nacional- s/ amparo
ley 16.986" del 7 de mayo de 1998).
Específicamente en relación a los decretos de necesidad y
urgencia el considerando 9 de la causa Verrochi (Fallos 322:1726
sostiene "corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad
sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad
excepcional, que constituyen las actuales exigencias constitucionales
para su ejercicio. Es atribución de este Tribunal en esta instancia
evaluar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos
de necesidad y urgencia (Conf., con anterioridad a la vigencia de la
reforma constitucional de 1994, Fallos: 318:1154, considerando 9°) y,
en este sentido, corresponde descartar criterios de mera conveniencia
ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la
Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de
una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por
medio de un decreto."
En cuanto al receso
parlamentario el dictado por el Poder Ejecutivo Nacional de los
decretos que reglamenta esta ley importara la convocatoria automática
a sesiones extraordinarias.
En este sentido existen
numerosos proyectos que regulan dicha situación (S. 33/06 del
senador SANZ y otros, S 2166/05 GIUSTINIANI, S. 2076/05 GOMEZ
DIEZ Y SALVATORI, S. 451/05 YOMA) y también el de la entonces
diputada FERNÁNDEZ DE KIRCHNER en el articulo 13 del expte 6876-
D-2000 - O.D. 1949.
Proponemos también en
la modificación al Art.24 que el rechazo por una de las Camaras del
Congreso implique la derogación del decreto.
¿Cual es la lógica que
interviene en esta propuesta?
En
principio debemos tener en cuenta que aunque emanado del Poder
Ejecutivo, los decretos de delegación legislativa y los de decretos de
necesidad y urgencia son actos de naturaleza legislativa pero
emanados del Poder Ejecutivo, y por tanto han de aplicárseles los
principios generales de formación y sanción de las leyes.
Este ha
sido el criterio consagrado de manera expresa en la ley 26.122, al
establecer que el pronunciamiento del las Cámaras ha de ser expreso
en los términos del articulo 82 que forma parte del capitulo quinto de
nuestra Constitución Nacional "De la formación y sanción de las
leyes".
¿Que otro
principio basal se establece dentro de este titulo?: el del articulo 81
que reza que "ningún proyecto de ley desechado totalmente por una
de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de ese año", es decir
que el rechazo de una sola de las cámaras no solo lo deja sin efecto
sino que lo inhabilita para ser tratado nuevamente en ese año.
Si a la sanción de una ley
ha de aplicársele este criterio cuanto más a una norma de jerarquía
inferior.
Asi también lo han
entendido en sus respectivos proyectos los Senadores Ramón Saadi,
Sonia Escudero, Jorge Yoma (OD 509/2006- Cámara de Senadores) y
el dictamen de mayoría de la Cámara de Diputados suscrito entre
otros por la entonces diputada Fernández de Kichner que obra en el
Orden del Día 1949 del año 2001.
Este
proyecto apunta entonces a fortalecer al poder legislativo pues
entendemos al igual que Karl Loewstein que "las políticas internas
requieren sin excepción de forma legal. Cuando la iniciativa para una
tal decisión parte del gobierno, la cual suele constituir la regla en un
sistema republicano , la aprobación del parlamento es expresión de la
distribución del poder ,el parlamento asume la responsabilidad de
dicha medida si el parlamento rechaza o modifica dicha medida ejerce
el control político sobre el liderazgo del gobierno. " (Loewestein Karl,
Teoría de la Constitución p.65 Editorial Ariel.
"... La raíz
de las restricciones constitucionales están destinadas a impedir que el
líder se convierta en déspota utilizando ese margen de libertad para la
destrucción sistemática de sus adversarios" (Friedrich Carl, Teoría y
realidad de la organización Constitucional democrática p.343)
Por estas y por las demás
razones que en oportunidad de su tratamiento expondremos en el
recinto solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| MILMAN, GERARDO | BUENOS AIRES | GEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |