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PROYECTO DE TP
Expediente 0220-D-2015
Sumario: PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, LEY 19549: MODIFICACION DEL ARTICULO 31, SOBRE PLAZO DEL RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO.
Fecha: 03/03/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 2
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º: Modifíquese el
artículo 31 de la Ley 19.549, el que quedara redactado de la siguiente
manera:
"Artículo 31. - El pronunciamiento
acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de
formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si
transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda en
cualquier momento, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por
razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los
plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte
(120) y sesenta (60) días respectivamente.
La denegatoria expresa del reclamo
no podrá ser recurrida en sede administrativa.
Los jueces no podrán dar curso a las
demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en
forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los
plazos previstos en el artículo 25, cuando correspondiere, y en el presente."
Artículo 2º.- Comuníquese y
de forma
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Previo al desarrollo técnico de los
argumentos, resumiré en las siguientes breves y sencillas líneas iniciales, el
objetivo de esta iniciativa legislativa:
Este proyecto modifica el artículo 31
de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos.
Cuándo un particular realiza un
reclamo al Estado, éste tiene 90 días hábiles para pronunciarse. Vencido ese plazo,
se puede requerir un "pronto despacho", y el Estado tiene 45 días hábiles más
para pronunciarse.
La ley actual establece que vencidos
esos 45 días sin que hubiese respuesta, el particular tiene que iniciar su reclamo
judicial en los próximos 30 días hábiles judiciales. Si no lo hace, se produce la
caducidad de la acción y pierde el derecho a realizar el reclamo judicial.
Ello afecta esencialmente al
ciudadano común, que desconoce estos plazos perentorios y rara vez da
seguimiento a sus reclamos con la precisión y atención profesional que usualmente
tiene una gran empresa.
El proyecto modifica este último
punto, estableciendo que transcurridos los 45 días desde que se presenta el pronto
despacho, sin que hubiese respuesta, el particular puede iniciar el reclamo judicial
en cualquier momento, hasta el momento de prescripción de la acción.
Realizada esta introducción, de
sencilla comprensión para aquellos que no se dedican al derecho administrativo,
paso a fundar técnicamente la propuesta de ley aquí presentada:
El proyecto que someto a
consideración de esta Cámara tiene como objeto modificar el artículo 31 de la Ley
19.549 de Procedimientos Administrativos referido a los
plazos para obtener el
pronunciamiento de la administración acerca del reclamo administrativo previo y
para iniciar la demanda judicial que correspondiere.
La citada norma requiere ser
modificada en el sentido propuesto en el presente proyecto de ley ya que su
redacción actual resulta criticable en cuanto obliga al particular a accionar
judicialmente, en ciertos casos de silencio administrativo, dentro de los plazos de
caducidad regulados por el artículo 25 de la Ley 19.549, toda vez que, con esa
disposición, se dispensa a los órganos de la administración de su obligación de
ejercer la competencia que le atribuyen las normas, y se impone al particular una
carga originada, precisamente, en el incumplimiento de un deber legal por parte
del Estado (1) .
El error parte de considerar al
silencio de la administración como un acto tácito y no como un simple hecho
jurídico o ficción legal. De esa manera se igualan sus consecuencias procesales a
las inherentes a los actos expresos. Esta concepción fue criticada por la doctrina,
que le ha atribuido efectos disvaliosos en el ámbito contencioso-administrativo. La
génesis de este problema hay que buscarla en la reforma introducida a la ley
19.549 por la ley de emergencia económico financiera 25.344. Dicha reforma
incorporó dentro del artículo 31 de la Ley de Procedimientos Administrativos la
novedad de que el administrado no pudiese ser dispensado de la observancia del
plazo de caducidad, como sucedía con anterioridad a la reforma citada.
Es de nuestra inteligencia, siguiendo
la posición que al respecto ha adoptado el Dr. Julio Rodolfo Comadira, que el acto
tácito solo puede generarse a partir de un acto expreso y como derivación implícita
de efectos contenidos virtualmente en él. Es decir que la manifestación de
voluntad tacita es un elemento implícitamente contenido en el acto expreso.
En su obra "El
acto administrativo: en la ley nacional de procedimientos administrativos", el citado
doctrinario define al acto administrativo como "una declaración emitida por un
órgano estatal, o un ente público no estatal, en ejercicio de función
administrativa, bajo
un régimen exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e individuales
respecto de terceros" (2) .
Mientras que, de acuerdo con la ley
19.549, son elementos esenciales del acto administrativo los siguientes: la
competencia, la causa, el objeto, los procedimientos, la motivación y la finalidad (3)
.
Existe coincidencia en la doctrina
respecto de la irrelevancia del silencio en sí mismo para poseer significación
jurídica alguna y de la necesidad, en consecuencia, de que para que aquel pueda
ser interpretado en algún sentido (positivo, negativo o, eventualmente, hecho
presupuesto procesal de la demanda), exista una norma que en forma expresa y
concreta le impute un cierto efecto jurídico (4) .
Al decir del Dr.
Julio Rodolfo Comadira, "la posibilidad de interpretar el silencio de la
administración en algún sentido, depende de la existencia concreta de un
prescripción normativa que aprehenda a dicho silencio como dato presuntamente
indicativo de la voluntad administrativa" (5) .
La Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, en su artículo 10, primer párrafo, establece el principio general de
que el silencio administrativo será interpretado de manera negativa. Acordándole
sentido positivo, a modo de excepción, en el segundo párrafo del mismo artículo,
cuando medie una disposición expresa que así lo establezca.
El
establecimiento de esta presunción legislativa tiende a evitar la situación de
verdadera indefensión en que se encontrarían los particulares frente al silencio de
la administración, mitigando la incertidumbre en las relaciones jurídicas entre
aquellos y esta y los consiguientes perjuicios de los derechos subjetivos e intereses
legítimos. Pero también fue establecido en interés de la propia administración, en
la medida en que el silencio
significa un vicio en el procedimiento
y una frustración a la ejecutoriedad unilateral y oficiosa que debe
caracterizarla.
La Cámara Nacional en lo
Contencioso Administrativo Federal sostuvo en la causa "Maciel" (6) que la
disposición comentada al acordarle al silencio de la administración un sentido
concreto, establece una facultad del particular y no un derecho de aquella, y que
en ningún caso la denegación presunta excluye el deber de pronunciarse, es decir,
de dictar una resolución expresa debidamente fundada. El derecho de los
administrados a obtener una decisión fundada, que surge del artículo 1 inciso f) de
la ley 19.549, se vería vulnerado si se le diera al silencio de la administración el
carácter de una prerrogativa en la que pudiera ampararse para soslayar dicho
deber (7) .
Entonces, como
afirma el Dr. Guillermo Muñoz, "tratándose de una facultad, no de una carga, del
simple hecho de que decida esperar que la administración resuelva...jamás puede
derivar perjuicio alguno para el administrado" (8) .
La Corte
Suprema de Justicia de la Nación, aunque en referencia a ordenamientos jurídicos
provinciales, ha entendido que padece de injustificado rigor formal la decisión
jurisdiccional que declara operado el plazo de caducidad judicial frente al silencio
de la administración. Agregando además, que dicha interpretación de las normas
se opone al principio in dubio pro actione. El alto tribunal considera al respecto que
con ese tipo de decisiones se premia la actitud negligente de la administración, a
la vez que se hace jugar en contra del particular la figura del silencio
administrativo instituida en su favor (9) .
El silencio administrativo es un
simple hecho jurídico o ficción legal instituida en favor del administrado. Por ello
corresponde excluir el supuesto del silencio de la administración frente a los
reclamos previos a la demanda judicial de entre las consecuencias procesales
inherentes a los actos expresos. Y por lo tanto dispensar al
particular de la observancia del plazo
de caducidad establecido en el artículo 25 de la ley Nacional de Procedimientos
Administrativos.
La remisión del artículo 31 de la Ley
19.549 al plazo de caducidad establecido en el artículo 25 de la misma ley rompe
además con la coherencia que debe guardar toda ley.
Esta caducidad, como todo el título
IV de la ley Nacional de Procedimientos Administrativos, responde a los principios
aplicables al proceso contencioso administrativo y no a los propios del
procedimiento administrativo, donde, en principio, no rige la regla de la preclusión
procesal. El plazo perentorio establecido en el artículo 25 tiene como finalidad
otorgar seguridad jurídica y asegurar un ordenado desenvolvimiento procesal.
En definitiva, el presente proyecto
se propone establecer, para la vía reclamatoria, la misma solución otorgada por la
ley 19.549 en su artículo 26 para la vía impugnatoria o recursiva. Es decir, la
inaplicabilidad de los plazos de caducidad en el caso de silencio de la
administración, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
prescripción.
Por todo lo expuesto, solicito a mis
pares la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| AGUILAR, LINO WALTER | SAN LUIS | COMPROMISO FEDERAL |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| JUSTICIA (Primera Competencia) |