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PROYECTO DE TP
Expediente 0094-D-2010
Sumario: DECLARAR NULO DE NULIDAD ABSOLUTA, EL DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA 298/2010, DE CREACION EL FONDO DEL DESENDEUDAMIENTO ARGENTINO, Y CREACION, EN EL AMBITO DEL HONORABLE CONGRESO DE LA NACION, DE LA COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE SEGUIMIENTO DE LOS PAGOS DE LA DEUDA.
Fecha: 02/03/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 2
La Cámara de Diputados de la Nación
RESUELVE:
Declarar nulo de nulidad absoluta el
decreto de necesidad y urgencia nº 298/2010 por falta de adecuación a los requisitos
sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado, todo ello de conformidad
con lo establecido por el Artículo 99 inciso 3º de la Constitución Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En el diseño institucional plasmado en
nuestra Constitución Nacional, que establece el principio de división de poderes, el
Poder Ejecutivo no puede emitir disposiciones de carácter legislativo bajo pena de
nulidad. Esta facultad recae, exclusivamente, en el Congreso de la Nación.
Como veremos, únicamente cuando éste no
pueda cumplir su función, o cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible el
abordaje de situaciones de extrema gravedad a través de su actuación, el Poder
Ejecutivo podría excepcionalmente, y sujeto a convalidación por el Congreso, emitir
decretos de carácter legislativo.
Así, el artículo 99 inciso 3º
comienza afirmando que "El Poder Ejecutivo de la Nación no podrá en ningún caso bajo
pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo". Pero
en el siguiente párrafo señala que "Solamente cuando circunstancias excepcionales
hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la
sanción de las leyes, y no se trate den normas que regulen materia penal, tributaria,
electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos de necesidad y
urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán
refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinetes de ministros".
Como veremos en los siguientes acápites, el
dictado de decretos de necesidad y urgencia se encuentra autorizado desde 1994, pero
con límites sumamente precisos.
I.1. Requisitos sustantivos y
formales para el dictado de los DNU
I.1.1. Una interpretación
restrictiva
Una primera aclaración en torno a lo
regulado por el artículo 99 inciso 3 es la obligatoriedad de su interpretación
restrictiva.
En este sentido cabe aclarar que la regla
general y pauta interpretativa respecto de la potestad legislativa del Poder Ejecutivo es
su total prohibición, bajo pena de nulidad absoluta e insanable. Únicamente en
casos excepcionales le está permitido al Ejecutivo emitir disposiciones de este tipo, bajo
estricto cumplimiento de los requisitos fijados en la propia Constitución.
Esta es la conclusión a la que se arriba de
una lectura de las normas atinentes de nuestra Constitución, especialmente si tenemos
en cuenta un criterio sistemático de interpretación, de acuerdo con el cual, todas las
normas del sistema que forman la Constitución Nacional puedan ser interpretadas de
manera que se concilien entre ellas. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación ha señalado que la primera regla interpretativa es darle pleno efecto a la
intención del legislador, computando la totalidad de sus preceptos de manera que
armonicen con el ordenamiento jurídico restante, con los principios y garantías de la
Constitución (1) .
Del juego sistemático de estas normas surge
la interpretación correcta de la Constitución Nacional en esta materia. Así, tanto el
artículo 76 como el artículo 99 inciso 3, establecen un principio prohibitivo expreso
en materia de uso de atribuciones legislativas por parte del Ejecutivo. No puede el
Poder Ejecutivo asumir funciones legislativas ni puede el Congreso delegar estas
funciones.
Aclarada la cuestión referida a cuál es el
principio rector en la materia, corresponde evaluar los diversos requisitos, sustantivos y
formales, que existen como prerrequisito para la validez de los decretos de necesidad y
urgencia.
I.2. Requisitos sustantivos
I.2.1. Las "circunstancias
excepcionales".
El primer punto al que hace referencia
nuestra Constitución es la situación fáctica que debe darse para la validez del dictado
de los decretos de necesidad y urgencia.
Estas "circunstancias excepcionales" deben
proyectarse consecuentemente en la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios
previstos por la Constitución para la sanción de las leyes.
Sobre este punto, Quiroga
Lavié sostuvo que "la norma viene, con toda claridad, a establecer que frente a una
imposibilidad funcional por parte del Congreso para desempeñarse como tal, es que se
puede utilizar el instrumento de excepción, pero no en el caso de que se trate de una
imposibilidad política, por parte del Ejecutivo, de conseguir los votos de los
representantes del pueblo a favor de una iniciativa legislativa suya". (2)
Sólo casos de severos colapsos en la
economía nacional que no permitirían sujetar al debate del Congreso Nacional las vías
de solución, o supuestos de cierre del Congreso frente a situaciones de guerra u otro
tipo de catástrofe que mantenga al Congreso cerrado o impida la espera del debate
legislativo por inminencia y gravedad de los daños a reparar, habilitarían el dictado de
decretos de este tipo.
La mera circunstancia crítica,
entonces, no amerita el dictado de los DNU, si este supuesto fáctico no imposibilita el
trámite ordinario de sanción de las leyes nacionales. Bidart Campos expresó que "es
muy claro y elocuente; a la mención de excepcionalidad agrega palabras que no
soportan tergiversaciones oportunistas; así, cuando dice que las circunstancias
excepcionales hacen "imposible" el seguimiento del procedimiento legislativo, hemos de
entender que esta imposibilidad no alcanza a alojar una mera inconveniencia ni habilita
a elegir discrecionalmente, por un puro criterio coyuntural y oportunista, entre la sanción
de una ley y la emanación más rápida de un decreto". (3)
Por último, la Corte también ha sostenido
que las circunstancias excepcionales deben ser reconocidas por el propio Congreso de
la Nación. (4)
I.2.2. Las materias prohibidas
El segundo punto que
establece el artículo en cuestión es una prohibición absoluta para el dictado por el
Poder Ejecutivo de DNU: nunca se podrán dictar decretos de necesidad y urgencia
que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de partidos
políticos. Tal como lo sostiene Balbín, "las materias vedadas constituyen una reserva
legal, es decir una actividad excluida" (5) . La prohibición de dictar decretos de urgencia
de sustancia penal o tributaria tiene como objetivo reforzar el principio de legalidad, que
en esos temas ya estaba asegurado en la Constitución (artículos 17° y 18° de la
Constitución).
I.2.3. La motivación
El tercer requisito sustantivo se deriva del
principio republicano de gobierno plasmado en el artículo 1º de la Constitución Nacional
(6) y es la exigencia de la motivación que todo decreto de necesidad y urgencia debe
tener para su legitimidad y legalidad.
Como la doctrina lo sostiene,
la motivación "es la explicitación de cuáles son las circunstancias de hecho y de
derecho que fundamentan la emanación del acto. Asimismo, esta motivación debe ser
suficiente" (7) , es decir, que no debe ser vaga o genérica. En este mismo sentido,
Gordillo sostiene que "la garantía de la fundamentación del acto no es una cuestión
secundaria, instrumental, prescindible, subsanable. Así como una sentencia no es tal si
no está fundada en los hechos y en el derecho, la decisión administrativa inmotivada es
abuso de poder, es arbitrariedad, sistema autoritario de gobierno, si no tiene la simple y
humilde explicación que la coloca por debajo del derecho y no por encima de los
hombres. Con base en los hechos del caso y no con invocaciones abstractas y
genéricas aplicables a una serie indeterminada de casos" (8) .
Por esto mismo, tanto en el mensaje que da
cuenta del dictado del decreto emitido por el Poder Ejecutivo, como en sus
considerandos, se deben precisar siempre qué acontecimientos han producido la causa
constitucional o hecho habilitante para su emisión, cuáles son los bienes que desea
preservar a través de su dictado, las razones por las cuales no puede resolver la
emergencia mediante mecanismos ordinarios y sí mediante el decreto que se
emite.
I.2.4. La razonabilidad
Como cuarto requisito, todo decreto de
necesidad y urgencia debe ser razonable. En nuestro ordenamiento jurídico el control
de constitucionalidad tiene numerosas facetas y pautas para su aplicación, entre las
cuales se encuentra el estándar jurídico de la razonabilidad. Esto implica que toda vez
que se ejerza el control judicial de razonabilidad sobre los actos estatales, no se está
haciendo otra cosa que llevar adelante un tipo de control de constitucionalidad.
Este control exige verificar,
objetivamente, una relación de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin
buscado con la medida y razonabilidad respecto de las circunstancias que dan lugar a
su dictado. Tal como Bidart Campos lo sostuvo, la razonabilidad "exige que el "medio"
escogido para alcanzar un "fin" válido guarde proporción y aptitud suficiente con ese fin,
o bien, que se verifique una "razón" valedera para fundar tal o cual acto de poder" (9)
.
I.2.5. La temporariedad
Por último, dado que el decreto sólo es
válido ante la existencia de circunstancias excepcionales y dado que éstas tienen una
perdurabilidad determinada (la emergencia es, por propia definición, temporaria), el acto
del Poder Ejecutivo debe tener una vigencia acotada, es decir, sujeta a término.
Ya en 1959 la Corte sostuvo,
respecto a las medidas en emergencia, que "la emergencia dura el tiempo que duran
las causas que la han originado" (10) .
La consecuencia práctica de esta exigencia
es que el decreto debe fijar explícitamente el plazo temporal durante el cual tendrá
vigencia, que será el que se presuma razonablemente durará la emergencia o bien el
indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la
moratoria.
l.3 Subsistencia del control judicial de
constitucionalidad
No está de más resaltar que el Poder
Judicial preserva toda su potestad de controlar la constitucionalidad de la legislación
dictada bajo delegación o por decretos de necesidad y urgencia. Por una parte, los
jueces tienen el deber de someter la legislación en cuestión al escrutinio sobre su
concordancia con la Constitución Nacional, como lo tienen respecto del resto de la
legislación
II. Análisis en particular del
Decreto 298/2010
El Decreto de Necesidad y Urgencia dictado
recientemente por la Presidenta de la Nación crea el Fondo del Desendeudamiento
Argentino que se destinará a la cancelación de los servicios de la deuda con tenedores
privados correspondientes al ejercicio fiscal 2010 integrado por la suma de U$S
4.382.000.000 que el BCRA deberá transferir al Tesoro Nacional de las reservas de
libre disponibilidad.
Este Decreto no cumple con ninguno de los
requisitos procedimentales ni sustanciales exigidos por la Constitución Nacional para
su dictado enumerados recientemente, así como tampoco lo hacía el DNU 2010/2009
(ahora derogado) y que por ello había sido suspendida su aplicación por la justicia en lo
contencioso administrativo hasta tanto se pronunciara el Congreso de la Nación.
En efecto, la medida cautelar
dictada por la Jueza de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo, Dra .María
José Sarmiento, en la causa denominada "Camaño Graciela y otros c/EN-DTO
2010/09", dispuso ordenar "(...) la suspensión inmediata de los efectos del Decreto
Nº2010 dictada por la Presidenta de la Nación Argentina en Acuerdo General de
Ministros, (...) hasta tanto se cumplan los plazos constitucionales y legales (Ley 26.122)
que regula el trámite y los alcances de la intervención del Congreso para los Decretos
de Necesidad y Urgencia(...).".
Como puede observarse a través del dictado
de este Decreto se pretende eludir la resolución de la justicia y hacer uso de las
reservas del Banco Central habiéndose arrogado nuevamente el Poder Ejecutivo
Nacional el uso de facultades exclusivas del Congreso de la Nación, como lo es la
facultad de arreglar la deuda pública.
En el sentido indicado, no existen
circunstancias excepcionales que impidan seguir los trámites legislativos ordinarios,
máxime teniendo en cuenta que el DNU fue anunciado por la Presidenta en su discurso
de apertura de las sesiones ordinarias del Congreso de la Nación. A través del dictado
del DNU el PEN insiste en su decisión de adelantar el pago de vencimientos de la
deuda externa utilizando reservas de libre disponibilidad del Banco Central, eludiendo
de esta manera las resoluciones judiciales recaídas sobre el decreto 2010/2009 que le
impedían hacer eso mismo. Porque debe destacarse que se trata de la misma medida,
es decir: el contenido del decreto 2010/2009 y del decreto 298/2010 es el mismo toda
vez que en el primero de ellos se diferenciaba el pago a los organismos internacionales
del pago a los acreedores privados y en este último se refiere sólo a los acreedores
privados atento a que la ley 26.076 (que aprobó el DNU 1599/2005) ya habilitaba el
pago a los organismo internacionales y por lo tanto el DNU 2010/2009 era
sobreabundante e innecesario en ese aspecto.
III. Conclusión
El continuo avance ilegítimo sobre las
instituciones reviste enorme gravedad, pues las soluciones deben buscarse y
encontrarse justamente en el apego a las reglas constitucionales, y no en su ruptura.
Sólo así podremos afirmar que estamos garantizando una verdadera ciudadanía en lo
económico, social, cultural, civil y político, es decir, una ciudadanía plena, que este
Decreto de ninguna manera se propone.
Es por ello que debe darse a este proyecto
urgente tratamiento por el pleno de la Cámara de Diputados de la Nación.
Por los motivos expuestos, aconsejamos
rechazar la validez del Decreto de necesidad y urgencia 298/2010.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARRIO, ELISA MARIA AVELINA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| FINANZAS |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |