El Senado y Cámara de Diputados...

MODIFICACION DE LA LEY 16.986

Artículo 1°.- Incorpórase a la ley 16.986 el siguiente artículo:

"Artículo 7 (bis): Cuando un integrante de un poder del Estado solicite una medida cautelar invocando una legitimación fundada en el ejercicio de sus funciones, deberá ser analizada con particular estrictez y sólo podrá concederse junto con la constitución de una caución real."

Artículo 2°.-De forma.-

Señor presidente:

La modificación a la Ley de Amparo que se propicia tiene como fin enfatizar la rigurosidad con la que deben examinarse y acordarse las medidas cautelares solicitadas por integrantes de un poder estatal que invocan tal carácter, a fin de ventilar en un proceso judicial y de modo cautelar, cuestiones que primeramente deberían ser abordadas y decididas en el seno de tales poderes como corolario de los procesos políticos e institucionales constitucionalmente establecidos.

Bajo ninguna circunstancia debe verse en el presente proyecto de ley una intención de restringir el acceso a la Justicia, lo cual sería claramente contrario al texto de la Constitución y al derecho internacional de los derechos humanos. La finalidad procurada es acordar mayor solidez a nuestro sistema institucional, en atención a las eventuales consecuencias que pueden derivarse del dictado de medidas cautelares.

Téngase presente la postura de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en materia de legitimación de los legisladores cuando presentaron a la Justicia cuestiones propias del Poder Legislativo o que se encontraban en trámite en el ámbito parlamentario. Al respecto ha considerado que no les confiere legitimación la "...invocada "representación del pueblo" con base en la calidad de diputado nacional que inviste. Esto es así, pues el ejercicio de la mencionada representación encuentra su quicio constitucional en el ámbito del Poder Legislativo, para cuya integración en una de sus cámaras fue electo, y en el terreno de las atribuciones dadas a ese Poder y a sus componentes por la Constitución Nacional y los reglamentos del Congreso" (CSJN, Fallos T. 313 P. 863).

Es decir que el ejercicio de las funciones públicas de un integrante de un poder estatal encuentra su cauce normal en el desenvolvimiento propio de los procedimientos institucionales y políticos establecidos constitucionalmente. Instar que se salteen o eviten tales procedimientos mediante la solicitud de una medida cautelar constituye un ejercicio extraordinario de tal función pública, lo que exige paralelamente una mayor rigurosidad en el examen y otorgamiento, en atención a las consecuencias que pueden derivarse para el interés público.

En este mismo sentido se ha expedido la CSJN in re: "Polino Héctor y otro c. Poder Ejecutivo", LL, 1994-C, 294 y en "Rodríguez, Jorge en Nieva, Alejandro y otros c. Poder Ejecutivo Nacional", LL, 1997-F, 884. En este último caso, nuestro Máximo Tribunal señaló "Que desde antiguo se ha sostenido que la misión más delicada que compete al Poder Judicial es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones, toda vez que es el judicial el llamado por la ley para sostener la observancia de la Constitución Nacional, y de ahí que un avance de este poder en desmedro de las facultades de los demás revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público (Fallos: 155:248; 311:2580). Por tal motivo, en las causas en que -como en el "sub lite"- se impugnan actos cumplidos por otros poderes en el ámbito de las facultades que les son privativas, la función jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones, en cuanto de otra manera se haría manifiesta la invasión del ámbito de las facultades propias de las otras autoridades de la Nación (Fallos: 254:45 -La Ley, 110-2-)."

La intención del presente proyecto es resguardar las consecuencias altamente gravosas que pueden derivarse para el interés público y las instituciones democráticas en los casos en que un integrante de un determinado poder estatal, invocando el ejercicio de sus funciones, solicita una medida cautelar en el marco de un amparo, para controvertir judicialmente actos, hechos u omisiones que deben desarrollarse normalmente en procedimientos políticos dentro de cada poder estatal por directiva expresa de la Constitución Nacional. En tales supuestos, el presente proyecto se decide por el más amplio acceso a la justicia, pero requiriendo de los magistrados en tal noble y excelsa labor, que el examen sea realizado con prudencia y estrictez, en virtud de las consecuencias institucionales y políticas que el otorgamiento de tales medidas cautelares implica para la vida democrática.

En esta inteligencia, debe tenerse en cuenta que, en palabras de la propia Corte Suprema, este tipo de cuestiones, "propia de la dinámica de la vida política, debe resolverse dentro del marco institucional que la Constitución fija..." (CSJN, in re: "Rodríguez, Jorge en Nieva, Alejandro y otros c. Poder Ejecutivo Nacional", LL, 1997-F, 884). Ello es así pues, "...la Constitución ha puesto el gobierno de la Nación en manos de tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Dentro del campo de sus competencias, cada uno de ellos cumple con la aludida función de gobernar a la Nación" (CSJN, in re: "Rodríguez, Jorge en Nieva, Alejandro y otros c. Poder Ejecutivo Nacional", LL, 1997-F, 884). En este sentido, nuestro Máximo Tribunal ha llegado a sostener que "...no existe justificación para la requerida intervención del Poder Judicial en una cuestión seguida por los poderes políticos y pendiente de tratamiento por parte de uno de ellos..." (CSJN, in re: "Rodríguez, Jorge en Nieva, Alejandro y otros c. Poder Ejecutivo Nacional", LL, 1997-F, 884).

Del mismo modo, la CSJN ha señalado en referencia al sistema norteamericano, que la jurisprudencia de tal país ha expresado que "..."consideraciones de prudencia (...) persuaden de que una disputa entre el Congreso y el Presidente no está en condiciones para su revisión judicial a menos que y hasta que estas ramas del gobierno hayan actuado cada una de ellas afirmando su autoridad constitucional. Las diferencias entre el Presidente y el Congreso constituyen situaciones corrientes en nuestro sistema. Estas diferencias casi invariablemente provocan cuestionamientos políticos más que jurídicos. El Poder Judicial no debe decidir cuestiones vinculadas con la separación de poderes entre el Presidente y el Congreso a menos que estas ramas políticas del gobierno lleguen a un impasse" (Goldwater et al vs. Carter, Presidente de los Estados Unidos, 444 Us 996)" (CSJN, in re: "Rodríguez, Jorge en Nieva, Alejandro y otros c. Poder Ejecutivo Nacional", LL, 1997-F, 884). Por ello mismo, en tales casos, es conveniente que "...el procedimiento político normal tenga la oportunidad de resolver el conflicto" (Goldwater et al vs. Carter, Presidente de los Estados Unidos, 444 Us 996), pues ello tiende a reforzar y brindar mayor solidez a las instituciones y procedimientos políticos, lo que redunda en una más acentuada madurez democrática.

Adviértase que esta situación jurisprudencial no sólo es propia de nuestro régimen jurídico nacional. En un análisis comparativo, ALBERTO B. BIANCHI señalaba que en los Estados Unidos de América existe "...un lineamiento bastante claro a favor de la negativa a otorgar standing a los legisladores." (BIANCHI, ALBERTO B., "¿Pueden los Tribunales Federales intervenir en conflictos de poderes?", LL, 1998-D, p. 1245). Asimismo, este autor afirma que "...cuando un tribunal se avoca a un asunto planteado por un legislador o un grupo de legisladores que denuncian una presunta interferencia ejecutiva en su función legislativa, el magistrado que interviene debe tener presente que está saliendo del mundo relativamente aséptico que le ofrece el litigio entre el Estado y los particulares. La arena de la disputa es muy diferente, y por más ropajes jurídicos con que se la quiera vestir, el conflicto es netamente político, pues se desarrolla entre dos grupos opuestos en el Congreso, de modo que el juez deja de ser tal para convertirse en una suerte de árbitro de esa disputa. Todo lo que diga en consecuencia estará irremediablemente influenciado por la puja de poder que todo caso de esta naturaleza tiene ínsito" (BIANCHI, ALBERTO B., Control de constitucionalidad, 2° ed., Buenos Aires, Ábaco, 2002, p. 91). Como expresa ALBERTO B. BIANCHI, "...lo que en estos casos se plantea es un típico conflicto de poderes que los tribunales federales no están llamados a resolver, porque la Constitución no los habilita para ello y no existe una competencia que implícitamente pueda extraerse a estos efectos del art. 116 (ex art. 100)." (BIANCHI, ALBERTO B., Control de constitucionalidad, 2° ed., Buenos Aires, Ábaco, 2002, p. 92).

La cuestión relativa a la estrictez en el examen de este tipo de cuestiones, toma como punto de partida la doctrina que la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene establecida en tanto que los supuestos de medidas cautelares suspensivas "en materia de reclamos y cobros fiscales debe ser examinados con particular estrictez, con fundamento en que su admisión o denegatoria excede el interés individual de las partes y atañe también a la comunidad en razón de su aptitud para perturbar la oportuna percepción de la renta pública, o en algunas casos para postergarla considerablemente" (CSJN, Fallos, 313:1420, in re: "Firestone de Argentina SAIC"). No caben dudas que en los casos previstos por el presente proyecto de ley, el otorgamiento de tales medidas cautelares puede perturbar gravemente el interés público y el desenvolvimiento normal de las instituciones y procedimientos políticos, lo que justifica sobradamente una mayor estrictez en el examen de las mismas.

También resulta necesaria la constitución de una caución real y no juratoria, a fin que no pierda virtualidad la finalidad del instituto de la contracautela, que es la de garantizar proporcionalmente las costas, daños y perjuicios que podría causar al interés público el otorgamiento por la medida precautoria (cfr. texto art. 199 CPCCN).

En definitiva, el presente proyecto garantiza el completo acceso a la justicia e incorpora una mayor solidez al instituto a fin de evitar la utilización política de las medidas cautelares, en pos de preservar el interés público comprometido y los procesos institucionales establecidos por la Constitución Nacional.

Por todo lo expuesto solicito a nuestros pares que me acompañen en la sanción del presente proyecto de ley.