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PROYECTO DE TP
Expediente 0029-D-2009
Sumario: OTORGAR JERARQUIA CONSTITUCIONAL A LOS PRINCIPIOS DE COOPERACION INTERNACIONAL EN LA IDENTIFICACION, DETENCION, EXTRADICION Y CASTIGO DE LOS CULPABLES DE CRIMENES DE GUERRA O DE CRIMENES DE LESA HUMANIDAD, APROBADOS POR LA ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS POR RESOLUCION 3074, DEL 3/12/1973.
Fecha: 02/03/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 1
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º.- Otórgase
jerarquía constitucional - conforme al artículo 75, inciso 22 de la
Constitución de la Nación Argentina - a los "Principios de Cooperación
Internacional en la identificación, detención, extradición y castigo de
los culpables de crímenes de guerra o de crímenes de lesa
humanidad", aprobados por la Asamblea General de la Organización
de las Naciones Unidas en su resolución 3074 (XXVIII), de 3 de
diciembre de 1973, cuyo texto forma parte integrante de la presente
ley.
Artículo 2º.-
Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
I. Las obligaciones asumidas al ratificar
el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (1)
La aprobación del Estatuto de la Corte Penal
Internacional (CPI) en Roma, el 17 de julio de 1998, constituye la culminación de muchos
años de trabajo para pasar de una cultura de impunidad a otra de rendición de cuentas (2) .
El Estatuto de Roma representa un esfuerzo equilibrado para crear un tribunal sólido cuya
fuerza mane de las disposiciones de su Estatuto y del amplio y creciente apoyo de los
Estados hacia la nueva institución.
La complejidad del Estatuto de la CPI y el
hecho de que las obligaciones se hayan pormenorizado mucho hace que se necesiten
medidas de carácter interno. Algunos Estados tendrán que promulgar leyes generales de
aplicación, o incluso preparar una nueva ley relativa a la CPI. Otros pueden optar por
introducir enmiendas en el código penal y la legislación de asistencia mutua.
En definitiva, los Estados se comprometieron a
cooperar con la CPI y, por lo tanto, era preciso tener en cuenta las obligaciones
dimanantes de la Parte IX del Estatuto, titulada "De la cooperación internacional y la
asistencia judicial".
II. La adaptación de la legislación
argentina vigente al Estatuto de Roma (3)
Creación de una Comisión de
Estudio Interministerial
Por resolución conjunta del Ministro de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, del Ministro de Justicia y Derechos
Humanos y del Ministro de Defensa ((930 M.D.; M.J.D.H. N° 996 y M.R.E.C.I. y C. N°
2762), de fecha 29 de septiembre de 2000, se dispuso "Crear una Comisión de Estudio
para analizar y evaluar la adaptación de la legislación vigente al Estatuto de la CORTE
PENAL INTERNACIONAL aprobado en Roma, la que estará conformada por las personas
que se detallan a continuación: Doctor. D. Eduardo Andrés BERTONI, Doctor. D. Alberto
BOVINO, Doctor. D. Mariano CIAFARDINI, Doctora. Da. María del Carmen CHIODI,
Doctor. D. Andrés D'ALESSIO, Doctora. Da. Silvia Alejandra FERNÁNDEZ de
GURMENDI, Doctor. D. Guillermo FIERRO, Doctor. D. Roberto Augusto MORENO y
Doctor. D. José Agustín REILLY" (Artículo 1°).
Por el artículo tercero de dicha resolución se
estableció que "La Comisión realizará los estudios necesarios, elevará sus conclusiones
y, en su caso, elaborará los anteproyectos legislativos que considere pertinentes para
adaptar el Derecho interno a las disposiciones del Estatuto de la CORTE PENAL
INTERNACIONAL aprobado en Roma, dentro de los CIENTO OCHENTA (180) días
corridos a partir de la fecha de su creación", facultándola para "...solicitar, cuando lo
considere oportuno, la opinión de expertos o de organismos nacionales o internacionales
gubernamentales o no gubernamentales" (artículo 4°).
Sin perjuicio de tal objetivo central, la Comisión
consideró propicia la oportunidad para incorporar a la legislación nacional penal aquellas
otras conductas que, comprendidas entre los crímenes en el ámbito de los conflictos
armados y receptadas en fuentes convencionales (4) , consuetudinarias y jurisprudenciales
(5) , se encontraban pendientes de inclusión en el orden jurídico interno.
En orden a ello, se propició la
incorporación al proyecto de la demora injustificada en la repatriación de prisioneros de
guerra o de personas civiles, que no fue recogida por el Estatuto de Roma y que se
verifica instaurada en el artículo 85. 4. b) del Protocolo I a los Convenios de Ginebra de 12
de agosto de 1949. La incorporación de las prácticas inhumanas y degradantes, basadas
en la discriminación racial, que entrañen un ultraje contra la dignidad personal, que
tampoco fue recogida por el Estatuto de Roma, pero que se hallan descriptas en el
artículo 85. 4. c) del referido Protocolo Adicional I. También se propuso añadir, en el
marco de los crímenes de guerra durante los conflictos armados sin carácter
internacional, la prohibición de provocar intencionalmente la inanición de la población civil
que, en el Estatuto de Roma, solo configura una conducta delictual en el contexto de los
conflictos armados internacionales (8°, 2°, b, xxv). Por último, se amplía la prohibición del
empleo de armas prohibidas contenida en el artículo 8°, 2°, b, xx del Estatuto, adoptando
un texto genérico que sanciona el empleo de armas (proyectiles, materiales o métodos de
guerra) que "sean objeto de prohibición en un convenio internacional del que la República
Argentina sea parte" (Artículo 17, 2°, f, del proyecto).
Asimismo, debe señalarse que, a la luz de lo
prescripto en el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño
relativo a la participación de niños en los conflictos armados y que fuera subscripto por la
República Argentina, se ha modificado la prohibición de reclutar a niños menores en las
fuerzas nacionales (o que se los utilice para participar activamente en las hostilidades)
contenida en el artículo 8°, 2°, b, xxvi y e, vii, del Estatuto, elevando la edad de la
prohibición de 15 a 18 años (artículo 17, 3°, e y 19, 3°, b, del proyecto).
Respecto a la instrumentación legislativa del
proyecto resulta necesario asentar que, en el entendimiento de la Comisión, la
incorporación a la legislación local de las figuras agrupadas en el citado artículo 8º, así
como las correspondientes a los otros títulos del Estatuto, debía instrumentarse mediante
la sanción de una ley especial, ajena al Código Penal nacional.
Ello así, principalmente, en atención a que las
conductas que ahora se propician desvalorar revisten carácter extraordinario, es decir que
su acaecimiento es de excepción, mientras que las contenidas en los tipos legales del
Código Penal resultan -en términos generales- de carácter ordinario. En ese orden de
ideas, también cabe señalar que tales conductas de carácter extraordinario debido a que
resultan una amenaza para la paz, la seguridad y el bienestar de la humanidad afectan y
preocupan a la comunidad internacional en su conjunto, mientras que las contempladas
en el Código Penal afectan y son trascendentes, esencialmente, para la comunidad
nacional.
B. Creación de una Comisión
Especial en el Ministerio de Defensa (6)
En el 2005, el Ministerio de Defensa, por
intermedio de la Subsecretaria de Asuntos Técnicos Militares, conformó una Comisión
Especial tendiente a la Evaluación del Sistema de Educación, Formación y Capacitación
de las Fuerzas Armadas y elaboró el Informe Institucional del Sistema Educativo de las
Fuerzas Armadas, detallando las debilidades y fortalezas que el mismo presenta; como
así también proponiendo posibles cursos de acción destinado a optimizarlo y evaluando el
desarrollo del proceso educativo militar en sus aspectos operacionales.
Por su parte, por intermedio de la Secretaria
de Planeamiento, fue definido el rol del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas
(EMCFFAA) como órgano de coordinación y enlace con las Fuerzas Armadas (FFAA),
posibilitando la fijación de objetivos de investigación y desarrollo que satisfagan
necesidades operacionales.
III. El Caso Erich Priebke: Dictamen del
Procurador General de la Nación ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (7)
El Procurador General de la Nación en su
Dictamen (8) califica los hechos imputados a Priebke en el pedido de extradición como
crímenes de guerra. Parte de la definición de crimen de guerra utilizada por los Tribunales
de Nuremberg al sostener que un crimen de guerra es aquel que se comete en violación
de las leyes o costumbre de la guerra. El asesinato de poblaciones civiles en los territorios
ocupados, el asesinato de prisioneros de guerra y la matanza de rehenes son crímenes
de guerra en conformidad con el Estatuto del Tribunal Militar Internacional de Nuremberg.
(9) Los crímenes de guerra son crímenes cometidos contra la humanidad y regulados por
el derecho internacional. Por lo tanto los hechos que motivan el pedido de extradición
encuadran en la universalmente aceptada definición de crímenes contra la
humanidad.
El Procurador hace luego
referencia al criterio sostenido en casos anteriores por la Corte Suprema por el cual no
resulta óbice para el encuadramiento jurídico que efectúa el Estado requerido, el nomen
juris adoptado por el requirente en razón de que la calificación de los hechos no es
abstracta sino que depende de un hecho concreto circunstanciado en el tiempo y en el
espacio. (10)
Las Islas Malvinas, Georgias del Sur
Por su parte la defensa del extraditable asumió
que los crímenes de lesa humanidad eran imprescriptibles. En este sentido justificó la
extradición de Schwammberger en el hecho de que el pedido de extradición se
fundamentó en la imputación de crímenes contra la humanidad a diferencia de lo que
aconteció con el pedido de extradición de Priebke que no involucró a esos crímenes en la
caracterización del delito motivo de la solicitud de extradición.
En el razonamiento del Procurador todo crimen
de lesa humanidad, como lo son los crímenes de guerra, involucran al principio de
inexorabilidad en su juzgamiento, del que se deriva el de imprescriptibilidad. Por tal
motivo, consideró que no eran de aplicación los tratados de extradición que no
contemplaban el supuesto de los crímenes de guerra que estaban regulados por otros
principios del derecho no convencional del derecho de gentes (11) .
El Procurador invocó los argumentos
sostenidos por el Juez Federal de Bariloche para conceder la extradición. En esa
sentencia, el Juez sostuvo la supremacía de la ley 23.379, aprobatoria de los Protocolos
de 1977 Adicionales a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, respecto a las
disposiciones del Código Penal referidas a la prescripción de la acción. (12)
Así es que, el artículo 2 de la ley aprobatoria
establece que las disposiciones del artículo 44 incisos 2, 3, 4 del Protocolo I, no pueden
ser interpretadas: a) como consagrando ningún tipo de impunidad para los infractores a
las normas de derecho internacional aplicables en los conflictos armados, que los
sustraiga a la aplicación del régimen de sanciones que corresponda en cada caso; b)
Como favoreciendo específicamente a quienes violan las normas cuyo objeto es la
diferenciación entre combatientes y población civil; c) Como debilitando la observancia del
principio fundamental del derecho internacional de guerra que impone distinguir entre
combatientes y población civil con el propósito prioritario de proteger a esta última.
La antedicha declaración interpretativa se
limita a los alcances del artículo 44 del Protocolo I que se refiere: al mantenimiento del
estatuto de combatiente y de prisionero de guerra aún a favor de aquellos que hayan
violado las normas de derecho internacional aplicables a los conflictos armados (inc. 2); a
la obligación de distinguirse de la población civil en el curso de un ataque o de una
operación militar preparatoria de un ataque (inc. 3); y a la continuación, aún frente a la
pérdida del status de prisionero de guerra, de la protección equivalente a las otorgadas a
los prisioneros de guerra (inc. 4).
IV. La tarea que le compete al Congreso
Nacional
Proponemos que el compromiso asumido al
ratificar el Estatuto de Roma, se incorpore en nuestro derecho interno, otorgándole
jerarquía constitucional.
En este sentido, la Convención Constituyente
otorgó jerarquía constitucional a nueve Convenciones y Pactos de derechos humanos que
habían sido oportunamente ratificados por el gobierno argentino, a saber: la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Ley 23.054); el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (Ley 23.313); el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo (Ley 23.313); la Convención sobre la
Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio (Decreto Ley 6.025 del 11 de abril de
1956) ; la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación Racial (Ley 17.722); la Convención Internacional sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (Ley 23.179); la Convención contra la
Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (Ley 23.338), y; la
Convención sobre los Derechos del Niño (Ley 23.849).
Al mismo tiempo, concedió igual status a dos
resoluciones aprobadas en el ámbito internacional: la Declaración Universal de Derechos
Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General de la Organización de las
Naciones Unidas, en su resolución 217 A (III), el 10 de diciembre de 1948; y, la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la IX
Conferencia Internacional Americana celebrada el 2 de mayo de 1948 en Bogotá.
El efecto jurídico que tienen estas dos
Declaraciones, ha sido debidamente señalado como sigue:
The Universal Declaration is not a treaty. It
was adopted by the U.N. General Assembly as a resolution having no force of law. Its
purpose, according to its preamble, is to provide "a common understanding" of the human
rights and fundamental freedoms referred to in the UN Charter and to serve "as a common
standard of achievement for all peoples and all nations...."
In the decades that have elapsed since
its adoption in 1948, the Declaration has undergone a dramatic transformation. Today few
international lawyers would deny that the Declaration is a normative instrument that
creates at least some legal obligations for the Member States of the UN. The dispute
about its legal character concerns not so much claims that it lacks all legal force. The
disagreement focuses instead on questions about whether all the rights it proclaims are
binding and in what circumstances, and on whether its obligatory character derives either
from its status as an authoritative interpretation of the human rights obligations contained
in the UN Charter, its status as customary international law, or its status as a general
principle of law (13) .
Respecto a la Declaración Americana,
añade:
The Declaration was adopted as a non-
binding conference resolution that was deemed by those who drafted it to have no legal
effect. Very gradually, however, the legal status of the American Declaration began to
change. Today it is deemed to be the normative instrument that embodies the authoritative
interpretation of "the fundamental rights of the individual", which Article 3(k) proclaims. On
this subject, the Inter-American Court of Human Rights has found that "for the member
states of the Organization, the Declaration is the text that defines the human rights
referred to in the Charter.... The Declaration is for these States a source of international
obligations related to the Charter of the Organization." Advisory Opinion OC-10/89, I-A.
Court H.R., Series A: Judgments and Opinions, N° 10, para. 45 (1989). This conclusion
finds strong support in the human rights practice of the OAS and of its Member States,
which the Court reviewed in considerable detail in that advisory opinion (14) .
En definitiva, al no constituir tratados
internacionales, ambas Declaraciones no son susceptibles de ratificación por parte de los
Estados miembros de los organismos internacionales respectivos. Han sido aprobadas,
por consenso, en ese ámbito.
Pero el poder constituyente, en los
fundamentos del dictamen de la comisión de Integración y Tratados Internacionales,
engloba, bajo la denominación de "tratados", a todos los instrumentos internacionales que
adquieren jerarquía constitucional, es decir, las declaraciones, las convenciones y los
pactos:
...el otorgamiento de jerarquía
constitucional a los instrumentos internacionales de derechos humanos deviene en una
reforma indispensable para el logro de un estado de derecho respetuoso de los valores
fundamentales del hombre y la mujer.
De este modo, la República Argentina da su
consentimiento en obligarse por todos los tratados de derechos humanos, universales y
regionales, y por aquellos que protegen un derecho en particular (15) .
Como puntualiza el Presidente de la Comisión
de Integración y Tratados Internacionales en su carácter de miembro informante del
despacho de mayoría:
De esta manera, la República Argentina da
su consentimiento en obligarse por los tratados de derechos humanos universales y
regionales, por todos aquellos que protegen un derecho en particular. También acepta la
competencia de las instancias internacionales de control establecidas en los mismos
tratados y la jurisdicción de los tribunales de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
Bidart Campos -que es un fogonero de
esta cuestión- dijo que le gustaría, de reformarse la Constitución, que se previera la
supremacía del derecho internacional sobre el derecho interno, incluida la Constitución.
Esto como propuesta de máxima, pero como propuesta de mínima -que es la que
conlleva el dictamen en mayoría- la supremacía de los tratados internacionales en los
que Argentina sea o se haga parte.
Acompañando ese mismo pensamiento
elaboramos un dictamen donde enunciamos distintos tratados que luego serán explicados
y desarrollados por otros miembros de la comisión (16) .
Además, el segundo miembro informante del
despacho de mayoría es aún más explícito:
Como regla general, se establece que
todos los tratados vigentes en el derecho interno tienen jerarquía supralegal, es decir,
superiores al ordenamiento jurídico interno pero infraconstitucionales, es decir, debajo de
la Constitución. En este sentido, como lo mencionó recién el señor convencional Juan
Pablo Cafiero, nos ajustamos a lo establecido por el artículo 27 de la Convención de
Viena.
Algunos tratados internacionales sobre
derechos humanos, luego de ser aprobados y una vez cumplido el requisito de mayoría
especial de las dos terceras partes del total de cada Cámara, gozarán de jerarquía
constitucional. Esta es una segunda categoría. Es decir, se necesitará una decisión
expresa del Congreso en un proceso de dos etapas. La primera, la incorporación del
tratado al derecho interno por mayoría simple, a través de lo cual adquirirá la jerarquía
supralegal que mencionábamos antes. La segunda es la elevación del tratado al rango
constitucional, por mayoría especial y en todos los casos con ratificación del Poder
Ejecutivo.
Un tercer elemento de este sistema lo
constituyen ciertos tratados sobre derechos humanos, enumerados taxativamente, que
gozan de jerarquía constitucional por decisión expresa del constituyente. Sólo pueden ser
denunciados, al igual que los anteriores que llegarán al mismo rango por decisión del
Congreso, previa aprobación de los dos tercios del total de cada Cámara (17) .
Pero la norma propuesta - y
finalmente incorporada al texto aprobado - atribuye jerarquía constitucional a los
instrumentos internacionales que cita taxativamente, y añade "en las condiciones de su
vigencia".
Al tratarse de instrumentos disímiles - las dos
Declaraciones y los nueve Pactos o Convenciones-, es obvio que ello incidirá en esta
evaluación .
En este sentido, las Convenciones o Pactos
internacionales se encuentran vigentes para nuestra República si han sido aprobados por
ambas Cámaras del Congreso Nacional y se ha depositado el instrumento de ratificación
ante el respectivo organismo internacional.
La vigencia de las resoluciones que en materia
de derechos humanos son aprobadas por la Asamblea General de la Organización de las
Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos se encuentra dada por
su propia aprobación. Por ello el poder constituyente incorporó ambas Declaraciones sin
más trámite que su propia concesión de jerarquía constitucional, quedando facultado el
Congreso Nacional a obrar en consecuencia, con la mayoría establecida en la norma
constitucional.
ANEXO
ANEXO
PRINCIPIOS DE COOPERACIÓN
INTERNACIONAL EN LA IDENTIFICACIÓN, DETENCIÓN, EXTRADICIÓN Y CASTIGO
DE LOS CULPABLES DE CRÍMENES DE GUERRA 0 DE CRÍMENES DE LESA
HUMANIDAD
(Resolución 3074 (XXVIII) de la Asamblea
General, de 3 de diciembre de 1973)
La Asamblea General,
Recordando sus
resoluciones 2583 (XXIV) de 15 de diciembre de 1969, 2712 (XXV) de 15 de diciembre de
1970, 2840 (XXVI) de 18 de diciembre de 1971 y 3020 (XXVII) de 18 de diciembre de
1972,
Teniendo en cuenta la
necesidad especial de adoptar, en el plano internacional, medidas con el fin de asegurar
el enjuiciamiento y el castigo de las personas culpables de crímenes de guerra y de
crímenes de lesa humanidad,
Habiendo examinado el
proyecto de principios de cooperación internacional en la identificación, detención,
extradición y castigo de los culpables de crímenes de guerra o de crímenes de lesa
humanidad,
Declara que las
Naciones Unidas, guiándose por los propósitos y principios enunciados en la Carta
referentes al desarrollo de la cooperación entre los pueblos y al mantenimiento de la paz y
la seguridad internacionales, proclaman los siguientes principios de cooperación
internacional en la identificación, detención, extradición y castigo de los culpables de
crímenes de guerra o de crímenes de lesa humanidad:
1. Los crímenes de guerra y los crímenes de
lesa humanidad, dondequiera y cualquiera que sea la fecha en que se hayan cometido,
serán objeto de una investigación, y las personas contra las que existen pruebas de
culpabilidad en la comisión de tales crímenes serán buscadas, detenidas, enjuiciadas y,
en caso de ser declaradas culpables, castigadas.
2. Todo Estado tiene el derecho de juzgar a
sus propios nacionales por crímenes de guerra o crímenes de lesa humanidad.
3. Los Estados cooperarán bilateral y
multilateralmente para reprimir y prevenir los crímenes de guerra y los crímenes de lesa
humanidad y tomarán todas las medidas internas e internacionales necesarias a ese
fin.
4. Los Estados se prestarán mutua ayuda a
los efectos de la identificación, detención y enjuiciamiento de los presuntos autores de
tales crímenes, y, en caso de ser éstos declarados culpables, de su castigo.
5. Las personas contra las que existan
pruebas de culpabilidad en la comisión de crímenes de guerra y crímenes de lesa
humanidad serán enjuiciadas y, en caso de ser declaradas culpables, castigadas, por lo
general en los países donde se hayan cometido esos crímenes. A este respecto, los
Estados cooperarán entre si en todo lo relativo a la extradición de esas personas.
6. Los Estados
cooperarán mutuamente en la compilación de informaciones y documentos relativos a la
investigación a fin de facilitar el enjuiciamiento de las personas a que se refiere el párrafo
5 supra e intercambiarán tales informaciones.
7. De conformidad con el artículo 1 de la
Declaración sobre el Asilo Territorial, de 14 de diciembre de 1967, los Estados no
concederán asilo a ninguna persona respecto de la cual existan motivos fundados para
considerar que ha cometido un crimen contra la paz, un crimen de guerra o un crimen de
lesa humanidad.
8. Los Estados no adoptarán disposiciones
legislativas ni tomarán medidas de otra índole que puedan menoscabar las obligaciones
internacionales que hayan contraído con respecto a la identificación, la detención, la
extradición y el castigo de los culpables de crímenes de guerra o de crímenes de lesa
humanidad.
9. Al cooperar para facilitar la identificación, la
detención, la extradición y, en caso de ser reconocidas culpables, el castigo de las
personas contra las que existan pruebas de culpabilidad en la ejecución de crímenes de
guerra o de crímenes de lesa humanidad, los Estados se ceñirán a las disposiciones de la
Carta de las Naciones Unidas y a la Declaración sobre los principios de derecho
internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados
de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| MORANTE, ANTONIO ARNALDO MARIA | CHACO | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| DERECHOS HUMANOS Y GARANTIAS |
| RELACIONES EXTERIORES Y CULTO |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0091-D-11 |